İŞG101U-İŞ SAĞLIĞI VE GÜVENLİĞİNİN TEMELLERİ
Ünite 4: İş Sağlığı ve Güvenliğinin Kurumsal Yapısı
Giriş
İş sağlığı ve güvenliği yönünden devletin yükümlülüğü, iş sağlığı ve güvenliğine ilişkin mevzuatın oluşmasına katkı sağlamak, mevcut mevzuatın çalışma hayatındaki aktörler tarafından uygulanıp uygulanmadığını denetlemek ve mevzuata gereği gibi uyulmaması hâlinde sorumlulara gereken yaptırımları uygulamaktır. Devletin bu yükümlülüklerini yerine getirebilmesi içinse iş sağlığı ve güvenliğine dair kurumsal bir yapının oluşturulması gerekmektedir. Türk hukukunda bu yükümlülükler esas itibariyle Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının merkezî ve taşra örgütlenmesi, bağlı ve ilgili kuruluşları aracılığıyla yerine getirilmektedir.
Türkiye’de İş Sağlığı ve Güvenliği Yapılanmasının Tarihsel Gelişimi
Çalışma ilişkileri alanında görev yapması amacıyla ilk Bakanlık, 1945 yılında “Çalışma Bakanlığı” adıyla, 07.06.1945 tarih ve 4/591 sayılı Cumhurbaşkanlığı Tezkeresi ile kurulmuştur (ÇSGB, 2022). 17.11.1974 tarih ve 4-1040 sayılı Cumhurbaşkanlığı Tezkeresi ile 1974 yılında “Sosyal Güvenlik Bakanlığı” kurulmuş ve hâlihazırda faaliyetlerini yürütmekte olan Sosyal Sigortalar Kurumu ile Bağ-Kur, yeni kurulan bu Bakanlığa bağlanmıştır. 1983 yılında, 184 sayılı Kanun Hükmünde Kararname (KHK) ile Çalışma Bakanlığı ile Sosyal Güvenlik Bakanlığı birleştirilmiş ve “Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı” adıyla yeniden teşkilatlandırılmıştır. 2018 yılında ise cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemine geçiş süreci kapsamında 703 sayılı KHK ile Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ile Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı birleştirilmiş ve “Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı” oluşturulmuştur. Nihayet 2021 yılında 21.04.2021 tarih ve 73 numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi (CBK) ile, birleştirilmiş olan Bakanlıklar “Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı” ve “Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı” adlarıyla yeniden ayrılmıştır.
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının yapısının yıllar içerisinde defalarca değiştirilmesi, Bakanlığın merkez ve taşra teşkilatlanmasını ve Bakanlığa bağlı veya ilgili kuruluşların yapısını da etkilemiştir. Bu kapsamda iş sağlığı ve güvenliği alanında görev, yetki ve sorumluluklara sahip kuruluşların gerek isimleri gerekse görev ve yetkilerinin kapsamı sıklıkla değişmiştir. İş sağlığı ve güvenliği alanında yaşanan bazı teknik gelişmeler doğrultusunda ise daha önce Bakanlığın kurumsal yapısında yer almayan yeni kurumlara da yer verilmiştir.
İş Sağlığı ve Güvenliğindeki Yetkili Ulusal Makamlar
Ulusal İş Sağlığı ve Güvenliği Konseyi
2012 yılında kabul edilen 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu’nda “ülke genelinde iş sağlığı ve güvenliği ile ilgili politika ve stratejilerin belirlenmesi için tavsiyelerde bulunmak üzere” Ulusal İş Sağlığı ve Güvenliği Konseyi kurulmasına hükmedilmiştir (İSGK
m.21/1). Böylelikle Bakanlık Genelgesiyle kurulan Konsey, kanuni bir dayanağa sahip olmuştur. Ulusal İş Sağlığı ve Güvenliği Konseyinin, Türk hukukunda iş sağlığı ve güvenliği alanında oluşturulmuş ilk merkezî örgütlenme olduğundan söz edilebilir.
Konsey’in on dördü devlet bürokratı, sekizi sosyal tarafların temsilcisi olmak üzere yirmi iki üyesi bulunmaktadır (Sümer, 2021, s.35). Konseyin tüzel kişiliği bulunmamakta olup (Laçiner, 2014, s.86) Konsey sekretaryası İş Sağlığı ve Güvenliği Genel Müdürlüğünce yürütülmektedir (UİSGKY m.8/1).
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, çalışma ilişkilerini düzenlemek, işçi-işveren ilişkilerinde çalışma barışını sağlamaya yönelik tedbirler almak ve çalışma hayatını denetlemekle görevlidir.
Günümüzde ÇSGB, 13 ayrı hizmet birimi (merkez teşkilatı) aracılığıyla görevlerini yürütmektedir. Bunlar; Çalışma Genel Müdürlüğü, İş Sağlığı ve Güvenliği Genel Müdürlüğü, Uluslararası İşgücü Genel Müdürlüğü, Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü, Hukuk Hizmetleri Genel Müdürlüğü, Bilgi Teknolojileri Genel Müdürlüğü, Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı, Strateji Geliştirme Başkanlığı, Avrupa Birliği ve Mali Yardımlar Dairesi Başkanlığı, Personel Dairesi Başkanlığı, Destek Hizmetleri Dairesi Başkanlığı, Basın ve Halkla İlişkiler Müşavirliği ve Özel Kalem Müdürlüğüdür.
Çalışma Genel Müdürlüğü
Çalışma Genel Müdürlüğü, ilk olarak 1930’lu yıllarda “İş ve İşçiler Bürosu” olarak kurulmuş; 1936 yılında 3008 sayılı İş Kanunu’yla birlikte “İş Dairesi”ne dönüştürülmüş ve 1945 yılında şimdiki adıyla kurularak faaliyetlerine devam etmiştir.
İş Sağlığı ve Güvenliği Genel Müdürlüğü
24.07.2003 tarih ve 4947 sayılı Kanun’la İş Sağlığı ve Güvenliği Genel Müdürlüğü adını alan Genel Müdürlük, ÇSGB’nin iş sağlığı ve güvenliği alanında özel olarak görevlendirilen ve yetkilendirilen birimidir.
İş Sağlığı ve Güvenliği Genel Müdürlüğü, kendisine tanımlanan görev, yetki ve sorumluluklarını, bünyesinde kurulan birimler aracılığıyla yürütmektedir. Bu birimler; Araştırma, Geliştirme ve Proje Daire Başkanlığı, Mevzuat İşleri Daire Başkanlığı, Piyasa Gözetim ve Denetim Daire Başkanlığı, Sektörel Risk Yönetimi ve İstatistik Daire Başkanlığı Yetkilendirme Daire Başkanlığı, Yönetim Hizmetleri Daire Başkanlığı, İSG Döner Sermaye İşletmesi ve İş Sağlığı ve Güvenliği Araştırma ve Geliştirme Enstitüsü Başkanlığıdır.
Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı
İş sağlığı ve güvenliği alanında devletin en önemli görevlerinden biri çalışma yaşamını denetlemektir. Türk hukukunda bu görev, ILO’nun 11.07.1947 tarih ve 81 sayılı Sanayi ve Ticarette İş Denetimi Sözleşmesi uyarınca
temelleri atılan ve yapısı, görev, yetki ve sorumlulukları tarihsel süreç içerisinde sıklıkla değişmiş olan Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı tarafından yürütülmektedir.
Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı başta Avrupa Birliği ve ILO olmak üzere uluslararası topluluklarla ve devletlerle çalışma hayatının denetimine yönelik projeler (uluslararası proje faaliyetleri) yürütmektedir.
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Eğitim ve Araştırma Merkezi (ÇASGEM)
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Eğitim ve Araştırma Merkezinin temel amacı; çalışma hayatı ve sosyal güvenlik konularında, ulusal ve uluslararası düzeyde eğitim, araştırma, inceleme, yayın, dokümantasyon ve danışmanlık faaliyetlerinde bulunmaktır (4 no.lu CBK m.82). Başkan ve Danışma Kurulundan oluşan ÇASGEM, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığına bağlı olarak kendisine verilen görevleri yerine getirmektedir.
Sosyal Güvenlik Kurumu
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının ilgili kuruluşları arasında yer alan Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK); kamu tüzel kişiliğine sahip, idari ve mali açıdan özerk bir kamu kuruluşudur. Kurumun temel amacı; sosyal sigortacılık ilkelerine dayalı, etkin, adil, kolay erişilebilir, aktüeryal ve mali açıdan sürdürülebilir, çağdaş standartlarda sosyal güvenlik sistemini yürütmektir (4 no.lu CBK m.405/1). Bu kapsamda Sosyal Güvenlik Kurumunun temel görevleri, sosyal güvenlik alanında kendisine verilen görevleri yerine getirmek ve sosyal sigorta mevzuatının uygulanıp uygulanmadığını denetlemektir. Öte yandan Sosyal Güvenlik Kurumunun iş sağlığı ve güvenliği yönünden de bazı görev, yetki ve sorumluluklarından söz etmek mümkündür.
Türkiye İş Kurumu
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının ilgili kuruluşları arasında yer alan Türkiye İş Kurumu (İŞKUR); özel hukuk hükümlerine tabi, tüzel kişiliğe sahip, idari ve mali açıdan özerk bir kamu kuruluşudur (4 no.lu CBK m.615/2). Türkiye İş Kurumu genel itibariyle istihdam politikalarının oluşturulması, istihdamın korunması ve geliştirilmesi, işsizliğin önlenmesi gibi çalışma hayatına ilişkin hususlarda faaliyet yürütmek ve işsizlik sigortası hizmetlerini yürütmek üzere görevlendirilmiştir.
Sağlık Bakanlığı
Sağlık Bakanlığının temel görevi; herkesin bedenî, zihnî ve sosyal bakımdan tam bir iyilik hâli içinde hayatını sürdürmesini sağlamaktır (663 s. KHK m.2/1). Bu kapsamda Bakanlık; teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini yürütmek, halk sağlığını korumak ve geliştirmek, hastalık risklerini azaltmak ve önlemek başta olmak üzere çeşitli faaliyetlerle sağlık sistemini yönetme ve sağlık politikalarını belirleme görev ve yetkisine sahiptir.
İş sağlığı ve güvenliği alanındaki önleyici politikaların bir sonucu olarak iş sağlığı ve güvenliği mevzuatında da Sağlık Bakanlığı önemli bir aktör olarak kabul edilmiş ve bu
kapsamda Bakanlığa iş sağlığı ve güvenliği yönünden gözetim ve denetim görevleri verilmiştir.
Millî Savunma Bakanlığı
Millî Savunma Bakanlığının iş sağlığı ve güvenliğine ilişkin görev ve yetkilerinin temel dayanağı, “Türk Silahlı Kuvvetleri, genel kolluk kuvvetleri ve Millî İstihbarat Teşkilâtı Müsteşarlığının fabrika, bakım merkezi, dikimevi ve benzeri işyerleri dışındaki faaliyetleri”nin 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği kapsamı dışına çıkarılmış olmasıdır.
4857 sayılı İş Kanunu’nun 91/3. fıkrasında ve İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu’nun 24/3. fıkrasında “askeri işyerleriyle yurt güvenliği için gerekli maddeler üretilen işyerlerinin denetim ve teftişi konusu ve sonuçlarına ait işlemlerin Milli Savunma Bakanlığı ile Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığınca birlikte hazırlanacak yönetmeliğe göre yürütüleceği” düzenlenmiştir.
Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı
Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının iş sağlığı ve güvenliği alanındaki en önemli görev ve yetkileri maden işletmelerine ilişkindir. Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının bu görev ve yetkileri, Bakanlığın bağlı kuruluşu olan “Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürlüğü” (MAPEG) aracılığıyla yerine getirilmektedir. MAPEG, Türkiye Cumhuriyeti’nin hüküm ve tasarrufu altında olan tabii kaynakların, millî menfaatlere uygun olarak aranmasını, işletilmesini, geliştirilmesini, üretilmesini, kaynakların ülke yararına kullanılmasını sağlamak, temel ilke ve politikaların belirlenmesine yönelik çalışmalar yapmak, bilimsel, teknik ve idari çalışmaları yapmak, düzenlemek, desteklemek, koordine etmek ve denetlemek üzere kurulmuştur,
Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı
Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığına iş sağlığı ve güvenliği alanında verilen görev ve yetkiler, taşımacılık faaliyetlerinde güvenliğin sağlanmasına yöneliktir.
Belediyeler
İş sağlığı ve güvenliği yönünden görevli ve yetkili kılınan bir diğer kurum belediyelerdir. Söz konusu görev ve yetkiler gerek 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nda (BBK) gerekse 5393 sayılı Belediye Kanunu’nda (BK) düzenlenmiştir.
İş Sağlığı ve Güvenliğindeki Diğer Aktörler
İş Sağlığı ve Güvenliğindeki Özel Aktörler
İşyeri İş Sağlığı ve Güvenliği Kurulu
İşyeri İş Sağlığı ve Güvenliği Kurulu, işyerlerinde iş sağlığı ve güvenliği bakımından önemli aktörlerden biridir. Nitekim işyerleri açısından iç denetim mekanizması fonksiyonunu üstlenen Kurul, iş sağlığı ve güvenliği alanında işyeri örgütlenmesini güçlendirmektedir.
İşyeri Sağlık ve Güvenlik Birimi
İşyeri Sağlık ve Güvenlik Birimi, iş sağlığı ve güvenliği bakımından işyerindeki önemli özel aktörlerden biri olup
Kanun’da “işyerinde iş sağlığı ve güvenliği hizmetlerini yürütmek üzere kurulan, gerekli donanım ve personele sahip olan birim” olarak tanımlanmıştır.
Ortak Sağlık ve Güvenlik Birimi
Ortak Sağlık ve Güvenlik Birimi (OSGB); kamu kurum ve kuruluşları, organize sanayi bölgeleri ile Türk Ticaret Kanunu’na göre faaliyet gösteren şirketler tarafından, işyerlerine iş sağlığı ve güvenliği hizmetlerini sunmak üzere kurulan, gerekli donanım ve personele sahip olan ve Bakanlıkça yetkilendirilen birimi ifade eder.
İşçi ve İşveren Sendikaları
İşçi ve işveren sendikaları; iş sağlığı ve güvenliği alanında faaliyet gösteren özel aktörler arasında yer alır. İş sağlığı ve güvenliği yönünden sendikalar, çalışanları işin tehlike ve riskleri hakkında bilgilendirme, işçileri tehlikeli durumlara karşı koruma, iş kazaları ve meslek hastalıkları hâlinde çalışanları temsil etme ve kendilerine gerekli yardımları sağlama yönünde faaliyetlerde bulunma görev ve yetkilerine sahiptir.
Meslek Kuruluşları
Türk hukukunda iş sağlığı ve güvenliği yönünden etkin faaliyetlerde bulunan en önemli meslek kuruluşlarından biri şüphesiz Türk Tabipleri Birliğidir (TTB). Örneğin Birlik, 1980 yılında ilk İşyeri Hekimliği Yönetmeliğini çıkarmış; hekimlere işyeri hekimliği konusunda eğitimler vermeye başlamıştır.
İş sağlığı ve güvenliği alanında faaliyet gösteren diğer meslek kuruluşlarına Türkiye Odalar ve Borsalar Birliğini (TOBB), Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliğini (TMMOB) ve İş Güvenliği Uzmanları Derneğini (İGUDER) de örnek vermek mümkündür. Örneğin TMMOB, bünyesinde oluşturduğu “İşçi Sağlığı ve İş Güvenliği Çalışma Grubu” aracılığıyla iş sağlığı ve güvenliğinin iyileştirilmesine yönelik çeşitli faaliyetler yürütmekte ve raporlar hazırlamaktadır.
İş Sağlığı ve Güvenliğindeki Uluslararası Aktörler
İş sağlığı ve güvenliği alanında uluslararası faaliyetler yürüten, Türkiye’nin taraf olduğu ya da işbirliğinde bulunduğu çok sayıda uluslararası örgütten söz etmek mümkündür. Bunların arasında özellikle Birleşmiş Milletlerin bağlı kuruluşları olan Uluslararası Çalışma Örgütünü (ILO) ve Dünya Sağlık Örgütünü (WHO), sivil toplum kuruluşu niteliğindeki Uluslararası İş Sağlığı Komisyonunu (ICOH) ve Avrupa Birliği’nin Avrupa İş Sağlığı ve Güvenliği Ajansını (EU-OSHA) saymak mümkündür.
Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO)
Birleşmiş Milletlerin ilk uzmanlaşmış örgütü olan Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO), uluslararası alanda iş sağlığı ve güvenliğine ilişkin faaliyetler yürüten en önemli kuruluşların başında gelmektedir. İnsanca çalışma koşullarını, istihdam olanaklarını ve ekonomik güvenceleri geliştirmek ve tüm çalışanlara ulaştırmak için çalışmalar
yürüten ILO’nun politika alanlarından bir diğerini iş sağlığı ve güvenliği oluşturmaktadır.
Dünya Sağlık Örgütü (WHO)
Birleşmiş Milletlerin bir diğer bağlı kuruluşu olan Dünya Sağlık Örgütü, genel sağlık faaliyetlerinin yanı sıra iş sağlığı ve güvenliği ile ilgili de çalışmalar yürütmektedir. İş sağlığı ve güvenliği hizmetlerini sağlık sisteminin bir parçası olarak kabul eden WHO, bu hizmetlerin tüm çalışanlara temel bir iş sağlığı hizmeti inşa edilerek sunulabileceğini belirtmektedir.
Avrupa İş Sağlığı ve Güvenliği Ajansı (EU-OSHA)
Avrupa İş Sağlığı ve Güvenliği Ajansı, Avrupa Birliği’nin iş sağlığı ve güvenliği alanında faaliyet gösteren bilgi ajansıdır. 1974 yılında “İş Sağlığı ve İş Güvenliği Danışma Komitesi” adıyla kurulan Ajans, 1994 yılında 2062/94 sayılı Konsey Tüzüğü ile “Avrupa İş Sağlığı ve Güvenliği Ajansı” adını almıştır.
İş Sağlığı ve Güvenliğindeki Yetkili Makamlar ve Diğer Aktörler Arasındaki İlişki
İş sağlığı ve güvenliği alanında en yetkili ulusal makam, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı ve Bakanlığın birimleri ve ilgili ya da bağlı kuruluşlarıdır. Ancak Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının yanı sıra çok sayıda bakanlığa ve kamu kurum ve kuruluşuna iş sağlığı ve güvenliği alanında görev ve yetkiler verilmiştir.
ÇSGB dışında görevlendirilen ve yetkilendirilen bakanlıkların, iş sağlığı ve güvenliği hizmetleri kapsamında gerçekleştirecekleri uygulamalarında ÇSGB ile birlikte hareket edilmesi, iş sağlığı ve güvenliğinin gereği gibi gerçekleştirilmesi bakımından önem taşımaktadır.
İş sağlığı ve güvenliği yönünden önem taşıyan diğer bir husus, iş sağlığı ve güvenliğindeki özel aktörler ile kamu aktörlerinin ilişkisidir.
Ortak sağlık ve güvenlik birimlerinin kurulması bakımından da ÇSGB’ye önemli görev ve yetkiler verilmiştir.
İş sağlığı ve güvenliği alanında faaliyet gösteren meslek kuruluşlarının, iş sağlığı ve güvenliği alanında görevli ve yetkili kamusal aktörlerle olan ilişkisi, söz konusu meslek kuruluşunun ilgili Bakanlıkça yetkilendirilmiş olup olmamasına, iş sağlığı ve güvenliği alanında kendisinin uzmanlığından yararlanılıp yararlanılmamasına göre değişiklik göstermektedir.
İş sağlığı ve güvenliği alanında doğrudan veya dolaylı olarak faaliyet gösteren çok sayıda kurum ve kuruluş mevcuttur. Bu aktörler arasındaki iş birliğini ve devamla iş sağlığı ve güvenliği alanındaki etkinliği artırmak için yapılması gereken en önemli hususlar; kurum ve kuruluşlar arasındaki iletişim, eş güdüm, politika, planlama ve organizasyon konularındaki dağınıklığı tamamen ortadan kaldırmaktır.