ÇEK303U-İSTİHDAM VE İŞSİZLİK
Ünite 7: İşsizlikle Mücadele ve İstihdam Politikalar
Giriş
Uluslararası Çalışma Örgütü’nün (ILO) 2020 yılı için yaptığı belirlemelere göre dünyada işsizlerin sayısı 220 milyona ulaşmıştır. İşsizlik sadece bireyleri ve/veya bakmakla yükümlü oldukları ailelerini etkileyen bir sorun değil, toplumsal bir sorundur. Bir ülkede işsizliğin yüksek olması, o ülkenin toplam işgücünün ekonomik ve sosyal gelişme yönünden etkin kullanılmadığının bir göstergesidir.
İşsizlikle Mücadelede Esneklik Yaklaşımı
Dünya’da, ekonomik bunalımın yoğun olarak hissedilmeye başlandığı 1970 yılı ve sonrasındaki dönemde, yatırımlarda azalma ve bununla bağlantılı olarak işsizlikte artış yaşanmaya başlanmıştır. Böyle bir sosyo-ekonomik yapı içerisinde işsizlikle mücadelede “esneklik” mücadeleci bir yaklaşım olarak gündeme gelmiştir.
Esneklik yaklaşımı kapsamında aşağıdakiler yer almaktadır:
• Sayısal Esneklik • Zamana Göre Esneklik • Fonksiyonel Esneklik • Ücret Esnekliği • Uzaklaşma Stratejileri
İşsizlikle Mücadelede Makroekonomik Politikalar
İşsizlikle mücadelede uygulanan makroekonomik politikaları liberal politikalar, talep yönlü politikalar, arz yönlü politikalar, sözleşmeye dayalı politikalar ve kurumsal politikalar olarak beş başlık altında toplamak mümkündür.
Liberal Politikalar
Liberal iktisadi düşünceye göre işsizlik, piyasa işleyişinin bir sonucu olarak görülmektedir. Liberal iktisadi düşüncenin işsizlikle mücadelede iki çözüm önerisi vardır. Bunlar; doğal oran teorisinin piyasa dengesine dayanan türü ve diğeri de zamanlar arası ikame teorisidir.
Talep Yönlü Politikalar
İşsizlikle mücadelede uygulanan bir başka politika ise emek talebinin arttırılması amacına dayanan talep yönlü politikalardır. Talep yönlü politikalar;
• doğrudan kamu istihdamı politikası • ürün talep politikaları
olarak iki grup altında toplanmaktadır. Doğrudan kamu istihdamı politikasının amacı, kamunun almış olduğu tedbirlere rağmen işsizliğin azaltılamadığı durumlarda işsizleri kamu sektöründe istihdam ederek işsizlerin satın alma güçlerini arttırmaktır. Ürün talep politikasına göre ise kamu harcamalarını artırarak veya vergileri azaltarak toplam talebin ve sonrasında istihdamın arttırılması mümkündür.
Arz Yönlü Politikalar
İşsizlikle mücadelede uygulanan arz yönlü politikaların amacı, emek piyasası içerisinde emek arz edenler ile emek talep edenlerin karşılaşması, bir başka ifadeyle etkin bir eşleşmenin sağlanmasıdır. Bu amacı gerçekleştirmek için işgücünün eğitim düzeyini geliştirmeye, emek piyasasındaki bilgi eksikliklerini gidermeye ve emek hareketliliğini sağlamaya yönelik bazı politikalar uygulanması gerekmektedir.
Uygulanması gereken politikalar şunlardır:
• Fiziksel sermayeyi geliştiren politikalar • Beşeri sermayeyi geliştiren politika • İş arama yardımı ve bilginin yayılması politikası • Emek hareketliliğini arttırmaya yönelik politikalar
Sözleşmeye Dayalı Politikalar
Sözleşmeye dayalı politikaları altı başlık altında toplamak mümkündür. Bu politikalar:
• Çalışma paylaşımı ve erken emeklilik • İşçi devri maliyetlerini hedefleyen politikalar • Kâr paylaşımı politikası • Yeni işe alma sübvansiyonları • Gelir aktarım politikası
Kurumsal Politikalar
Kurumsal politikalar, emek piyasası ile ilgili kurumları değiştirerek kurumsal düzenlemelerin emek piyasaları üzerindeki bozucu etkilerini gidermeyi ve işsizliği azaltmayı amaçlamaktadır. Bu politikalar:
• Sendikacılık ve toplu pazarlık sisteminde reform yapan politikalar • İşsizlik sigortası
İşsizlikle Mücadeleye Yönelik İstihdam Politikaları
İşsizlik, hem bireyler üzerinde hem de toplumda ekonomik ve sosyal yönden sorunlara neden olan bir olgudur. İşsizliğin gelir kaybına neden olması ekonomik anlamda olumsuzluk yaratırken; bireyin aile içerisinde huzursuzluğuna ve kendisini işe yaramaz hissetmesine neden olarak da sosyal yönden olumsuzluk yaratmaktadır.
Gelişmişlik düzeylerinden bağımsız olarak devletler, işsizlik sorunu ile mücadele ederken iki temel amaç üzerinden yaklaşmaktadır. Bu amaçlardan ilki, tam istihdam ve yüksek büyüme hızı elde ederek milli geliri artırmak; diğer amaç ise, işsizliğin neden olabileceği toplum sorunları oluşmadan engelleyebilmektir.
Bireyin ekonomik sıkıntısının belirli bir oranda finanse edilmesi amacıyla pasif istihdam politikaları düzenlenirken; sadece ekonomik finansmanın yeterli olmadığı düşüncesiyle bireyi istihdama dâhil etmeyi sağlayabilecek aktif istihdam politikaları düzenlenmektedir.
İşsizlikle Mücadelede Uygulanan Pasif İstihdam Politikaları
Dünyadaki değişim hızına bağlı olarak birçok sektör önemini kaybetmiş ancak, yeni birçok sektör de önem kazanmaya başlamıştır. Sektörlerin öneminin artması ya da azalması artık küresel anlamda ülkelerin istihdamları üzerinde önemli bir etkiye sahip olmuştur. Bu nedenle ekonomik gelişmişlik düzeyleri ne olursa olsun ülkelerin tümü için istihdam, üzerinde düşünülmesi gereken bir olgu halini almıştır.
“Pasif emek piyasası politikaları” olarak da ifade edilen pasif istihdam politikaları ile işsizlere belirli bir ekonomik güvence sağlanarak işsizliğin neden olduğu ekonomik sorunlara çözüm yaratılmak amaçlanmaktadır.
Ülkelerdeki uygulamaları farklılık göstermekle birlikte, pasif politika türleri çeşitlilik göstermektedir. Pasif istihdam politikalarının en yaygın iki temel aracı bulunmaktadır:
• İşsizlik sigortası • İşsizlik yardımı
İşsizlik Sigortası
Pasif istihdam politikaları arasında en fazla öneme sahip olan uygulama işsizlik sigortasıdır. 1900’lü yılların başında başlangıçta gönüllü, daha sonra zorunlu olan işsizlik sigortaları, işçi sendikalarının yardım sandıkları ile işsizlik yardımları olarak gündeme gelmiştir. Batı Avrupa ülkelerinin çoğunda, 1905-1920 yılları arasında gönüllü sigorta olarak başlayan işsizlik sigortası; 1920-1950 yılları arasında ise zorunlu olarak gerçekleşmiştir. Ülkemiz ise 2000’li yılların başında 4447 sayılı İşsizlik Sigortası Kanunu ile işsizlik sigortasıyla tanışmıştır.
Analık, yaşlılık, hastalık veya ölüm gibi bir sigorta kolu olmasına rağmen işsizlik sigortası, diğer sigorta kollarından farklıdır. İşsizlik sigortasını diğer sigorta kollarından ayıran özellikleri sıralamak istersek; işsizlik sigortasının konusunu işsizler oluşturmaktadır ve sigortanın temel amacı işsizlik riskini tazmin etmektir ve riskin tazmini zorunludur. İşsizlik sigortasını diğer sigorta kollarından ayıran bir diğer özellik ise sigortacılık tekniği gereği finansmanının işçi ve işverene ek olarak devletin de sağladığı katkıyla da sağlanıyor olmasıdır.
İşsizlik Yardımı (Sosyal Yardımlar)
Pasif istihdam politikalarından bir diğeri ise işsizlik yardımlarıdır. Sosyal devlet ilkesini benimsemiş ve ekonomik bakımdan gelişmiş olan ülkelerde işsizlik sigortasının yanı sıra, işsizlik yardımları da uygulanmaktadır. İşsizlik yardımlarını, işsizlik sigortasından ayıran ise ihtiyaç sahibi olduğunu belgeleyen ve işsizlik sigortasından yararlanamayan işsizlerin, önkoşul aranmaksızın yararlanabilecek olmasıdır.
Pasif istihdam politikaları, temel olarak işsizlik sigortası ve işsizlik yardımlarında oluşmakla birlikte, ülkemizin de içinde bulunduğu bazı ülkelerde ücret garanti fonu, kısa
çalışma ödeneği, kıdem tazminatı ve erken emeklilik de pasif istihdam politikası olarak değerlendirilmektedir.
Ücret Garanti Fonu
Pasif istihdam politikalarından bir diğeri ise ücret garanti fonudur. Ücret garanti fonu genel olarak, işverenlerin karşılaştıkları ekonomik güçlüklere karşı işçileri korumayı, belirli bir süre de olsa işçilerin ücret alacaklarını garanti altına almayı amaçlamaktadır.
Kısa Çalışma Ödeneği
İşsizlik sigortası ile ücret garanti fonuna ilave olarak uygulanan bir diğer pasif istihdam politikası ise kısa çalışma ödeneğidir. Türkiye’de ilk olarak 4857 sayılı İş Kanunu’nda yer alan kısa çalışma ödeneği, 2008 yılında yapılan değişiklik ile 4447 sayılı İşsizlik Sigortası Kanunu içerisinde düzenlenmiştir. Düzenlemeye göre, genel ekonomik, sektörel veya bölgesel kriz ile zorlayıcı sebeplerle iş yerindeki haftalık çalışma sürelerinin geçici olarak önemli ölçüde azaltılması veya iş yerinde faaliyetin tamamen veya kısmen geçici olarak durdurulması hâllerinde, iş yerinde üç ayı aşmamak üzere kısa çalışma yapılabilir.
Kıdem Tazminatı
Pasif istihdam politikaları kapsamında yer alan bir diğer uygulama ise kıdem tazminatıdır. Genel tanımıyla kıdem tazminatı, iş sözleşmesi sona eren işçiye çalıştığı süreye göre ödenen paradır. Ancak burada dikkat edilmesi gereken, iş sözleşmesinin sona erme biçimi ve işçinin çalıştığı süredir. Ayrıca, kıdem tazminatı ücret tutarına göre işverence ödenmelidir.
Erken Emeklilik
Erken emeklilik politika uygulamasına dair alan yazında tartışmalar vardır. Pasif istihdam politikası olarak değerlendirilen erken emeklilik uygulaması; aynı zamanda aktif istihdam politikası olarak da nitelendirilebilmektedir.
İşsizlikle Mücadelede Uygulanan Aktif İstihdam Politikaları
Dünyada, gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde, 1980 sonrası, ekonomik ve sosyal anlamda yoğun sorunlar yaşanılan dönemde işsizlik sorunu da kaçınılmaz bir sonuç olarak ortaya çıkmıştır. Böyle bir ortamda, devletler, “devletin ekonomiye müdahale etmemesi” ilkesinin benimsendiği liberal düşünceden uzaklaşarak aktif istihdam politikaları ile emek piyasasına müdahale etmek zorunda kalmıştır.
Aktif istihdam politikaları temelde bazı ilkeler üzerine kurulmuştur:
• İş bulma zorluklarını giderme, • Yeni istihdam alanları açma, • Emek arz ve talebini kurumsal yapılanmalar sayesinde bir araya getirerek emek piyasasını kolaylaştırma
Bu bağlamda aktif istihdam politikalarını dört temel başlık altında toplamak mümkündür:
• İşgücünün istihdam edilebilirliğini artırmaya yönelik politikalar, • İstihdamın sonlandırılmasını önlemeye yönelik politikalar, • Yeni istihdam alanları oluşturmaya yönelik politikalar, • Mevcut iş yerlerinde istihdamı artırmaya yönelik politikalar
İşgücünün İstihdam Edilebilirliğini Artırmaya Yönelik Politikalar
İşgücünün istihdam edilebilirliğinin artırılması, aktif istihdam politikalarının önemli amaçlarından ilkidir. İşgücünün istihdam edilebilirliği ile ilgili ifade edilmek istenen, işgücünün emek piyasasının ihtiyaç duyduğu nitelikleri karşılayacak düzeyde yetiştirilmesi ve talep eden işveren ile buluşturulmasının sağlanmasıdır.
İstihdamın Sonlandırılmasını Önlemeye Yönelik Politikalar
Aktif istihdam politikalarının işgücünü istihdama hazır ya da istihdamda tutma amacı, bu politikaları işsizliğin maddi kayıplarıyla mücadele amacında olan pasif istihdam politikalarından ayıran en temel farklılıktır. Bu bağlamda aktif istihdam politikalarının, işgücünün istihdam edilebilirliğini sağlama amacının dışındaki bir diğer önemli amacı ise işgücünün istihdamının sonlandırılmasının önlenmesidir.
İstihdamın sonlanmasını önlemeye yönelik başlıca politikalar kısa çalışma ödeneği ile işten çıkarmayı güçleştiren yasal düzenlemelerdir
Yeni İstihdam Alanları Oluşturmaya Yönelik Politikalar
İşsizlikle mücadelede, emek arzına yönelik politikalar kadar emek talebine yönelik politikalar da öneme sahiptir. Yukarıda açıklamaya çalıştığımız işgücünün istihdam edilebilirliğini artırmaya yönelik politikalar ile istihdamın sonlandırılmasını önlemeye yönelik politikalar, emek arzının istihdam edilebilirliğini ve gelir güvencesini hedeflerken; yeni istihdam alanlarının oluşturulmasına yönelik politikalar ise ekonominin emek talep eden tarafını daha fazla etkilemektedir.
Mevcut İş Yerlerinde İstihdamı Artırmaya Yönelik Politikalar
İşsizlikle mücadelede üzerinde durulması gereken bir diğer aktif istihdam politikası ise mevcut işyerlerinde istihdamı artırmaya yönelik politikalardır. Haftalık çalışma süresinin kısaltılması, esnek çalışmanın yaygınlaştırılması, erken emeklilik ve istihdam zorlukları bu politikalardan öne çıkanlardandır.