ÇEK303U-İSTİHDAM VE İŞSİZLİK
Ünite 8: Türkiye’de İstihdam Politikaları
Giriş
Ekonomik sistemi oluşturan piyasalar arasında -sosyal yönü de olması açısından- belki de en önemlisi sayılanı işgücü piyasalarıdır. İktisadi kalkınmanın temel dinamiğini oluşturan bu piyasalar, işsizlik başta olmak üzere çözülmesi ekonomik ve sosyal açıdan önem taşıyan pek çok sorunu bünyesinde barındırmaktadır.
Tarihsel Süreçte Türkiye’de İstihdam Politikaları
Cumhuriyet Döneminde Uygulanan İstihdam Politikaları
Cumhuriyetin ilk yıllarında nüfusun azlığı, sulu tarım yapılamaması sebebiyle nadas zorunluluğu, aşar vergisinin ağır yükü ve ekonomik imkânsızlıklar gibi nedenlerle ekilebilir toprakların çok küçük bir kısmı işlenebilmekteydi. O dönemde sermaye birikimi ve alt yapı yetersizdi, yetişmiş işgücü ve iş tecrübesi olan girişimci yoktu.
Cumhuriyetin kuruluşundan planlı kalkınma dönemine kadar olan 37 yıllık dönem aslında farklı özellikler içeren üç alt dönem hâlinde incelenebilir:
1. Liberal Yaklaşım Dönemi: Cumhuriyetin ilk 10 yılında (1923-1933) ilk olarak “liberal” yaklaşımla ekonomik kalkınma gerçekleştirilmek istenmiştir. Bu amaçla 17 Şubat 1923’te İzmir İktisat Kongresi düzenlenmiş, kongrede alınan kararlar şu şekilde sıralanabilir: a. İthalat yerine yerli üretimin teşviki, b. İşçilerin ekonomik durumlarının düzeltilmesi, c. Küçük işletmelerin desteklenmesi, d. Tarım kesiminin üstünde ağır bir yük oluşturan aşar vergisinin kaldırılması, e. Tütün tarım ve ticaretinin serbestleştirilmesi, f. Rejimin kaldırılması, g. İttihat ve Terakki Hükümeti tarafından kabul edilen Teşvik-i Sanayi Kanunu’nun güncellenerek süresinin uzatılması 2. Devletçilik Dönemi: Cumhuriyet öncesi 1934 yılından çok partili hayata geçiş yapıldığı 1946 yılına kadar devam eden dönemdir. 3. Üçüncü Alt Dönem: 1946-1960 arasını kapsayan üçüncü alt dönem yatırım hacminin daraldığı, üretim hacminin düştüğü, üretimin talebi karşılayamadığı ve enflasyon oranlarında artışların yaşandığı dönemdir.
Planlı Dönemin Başından 1980’e Kadar Uygulanan İstihdam Politikaları
Türkiye’de planlı kalkınma dönemine 1963 yılında geçilmiştir. Kalkınma planlarının temel önceliği milli gelirin istikrarlı bir şekilde hızla büyümesidir. Bunun dışında sanayileşme, ödemeler bilançosu sorununun çözümü, gelir dağılımında adaletin sağlanması ve istihdam imkânlarının iyileştirilmesi planların diğer öncelikleri arasında sayılabilir. Türkiye ekonomisinde planlama
düşüncesi aslında yukarıda açıklanan sanayi planları ile denenmiş ve başarılı sonuçlar alınmıştır. Kaynakları daha etkin kullanarak kalkınmayı hızlandırmak düşüncesi 1960 yılında Devlet Planlama Teşkilatı’nın kurulmasına neden olmuştur. Bu başlıkta incelenen Kalkınma Planları şu şekilde sıralanabilir:
• Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1963-1967): işsizlik sorunu, hızlı nüfus artışı ve köyden kente göçe bağlı olarak düşünülmüştür. Yıllık ortalama büyüme hızının %7 olması planın öncelikli hedefi olarak kabul edilmiş, işsizlik sorununun kısmen büyüme ile çözülse de ilave tedbirlerin alınmasının gerektiği belirtilmiştir. • İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1968-1972): işsizlik sorunu, hızlı nüfus artışı ve köyden kente göçe bağlı olarak düşünülmüştür. Yıllık ortalama büyüme hızının %7 olması planın öncelikli hedefi olarak kabul edilmiş, işsizlik sorununun kısmen büyüme ile çözülse de ilave tedbirlerin alınmasının gerektiği belirtilmiştir. • Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı (1973-1977): Planda hızlı kalkınma yoluyla işsizliğin azalmasının kısa vadede söz konusu olamayacağı, bunun ancak 1990’larda mümkün olabileceği belirtilmektedir. Bu açıdan bu planın daha rasyonel bir bakış açısına sahip olduğunu belirtmek yanlış olmaz. 3. BYKP’de işsizliğin azaltılması için İş ve İşçi Bulma Kurumu’nun ve istihdamla ilgili bilgi sisteminin daha etkin hâle getirilmesi önerilmiştir. • Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı (1979-1983): Türkiye’nin içinde bulunduğu ekonomik istikrarsızlık sebebiyle bir yıllık gecikme ile 1978 yerine 1979’da uygulanmaya başlamıştır. 4. BYKP’nin istihdama yönelik bakış açısında önceki planlara benzer noktalar vardır. Bu planda da öncekiler gibi emek yoğun üretim ve hizmet dallarının geliştirilmesiyle, yatırımların emek arz fazlası bulunan yörelere kaydırılmasıyla ve sanayinin tam kapasiteye ulaşması ile işsizliğin azalabileceği belirtilmektedir.
1980-2000 Yılları Arasında Uygulanan İstihdam Politikaları
1970’li yılların sonlarına yaklaşıldığında Türkiye şartları giderek ağırlaşan bir ekonomik ve siyasal bunalım içine sürüklenmiştir. Ekonomiyi enflasyonun arttığı, ekonomide dış ödeme güçlüğünün çekildiği, çalışma barışının bozulup üretimin düştüğü kriz ortamından çıkarmak için 24 Ocak 1980 Ekonomik İstikrar Tedbirleri alınmıştır. Türkiye’nin o zamana kadar izlediği ithal ikameci dışa kapalı sanayileşme modelinden dışa açık uluslararası rekabete ve devlet müdahalesinin minimuma indiği serbest piyasaya dayalı neoliberal modele geçiş ekonomi politikaları açısından önemli bir makas değişikliği olmuştur. Bu nedenle, 1980 sonrası dönemi ayrı bir başlık altında incelemek gerekir:
• Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1985-1989): Verimliliğin arttırılması, genç işsizliğinin azaltılması, dışa açık ekonomi ile ilgili yeni istihdam alanlarının geliştirilmesi, yabancı sermaye hareketlerinin yasalarla hızlandırılması, konut yapımı ve özellikle işgücü fazlasının olduğu bölgelerde kamu altyapı projeleri yoluyla işsizliğin azaltılması gibi hedefler ön planda tutulmuştur. Bu planın önceki planlardan farkı işsizlikle mücadelede aktif işgücü piyasası politikalarının kullanımı olmuştur. • Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı (1990-1994): Bu planın önceki planlardan farkı esnek çalışma biçimlerinin yaygınlaştırılması gereğine vurgu yapılmasıdır. Planda ayrıca işgücü piyasası verilerinin uluslararası karşılaştırmalara imkân sağlayacak şekilde olması belirtilmekte, 6.BYKP bu yönden de önceki planlardan farklılık göstermektedir. Planda İş ve İşçi Bulma Kurumu’nun (İİBK) işgücü piyasalarını berraklaştıracak ve emek mobilitesini kolaylaştıracak şekilde yeniden yapılandırılması da hedeflenmiştir. • Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1996-2000): 5 Nisan kararlarının etkisi ile işsizlikle mücadelenin ancak yatırım ağırlıklı ve rekabetçi ekonomik koşullara dayalı yüksek bir büyüme hızının gerçekleştirilmesi ile olabileceği vurgusu yer almıştır. Esasen işsizliğin yüksek oranlı büyüme ile çözülebileceği neredeyse bütün planların ortak noktasıdır. 7. BYKP’de ayrıca işgücünün niteliğinin yükseltilmesi, kurumsallaşmanın güçlendirilmesi, küçük ve orta ölçekli firmaların istihdam kapasitesinden azami ölçüde yararlanılması ve nitelikli işgücü istihdamının artırılması gibi yine planların çoğunda ortak olan hedeflere yer verilmiştir.
2000 Yılından Günümüze İstihdam Politikaları
2000’li yıllar, Türkiye’de geleneksel bakış açısı yerine aktif işgücü piyasası politikalarının hâkim olduğu, modern yaklaşımın benimsendiği yıllar olmuştur. Bu nedenle ayrı incelenmiştir.
• Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (2001-2005): üretken yatırımların artması, istikrarlı ekonomik büyüme, işgücü niteliğinin arttırılması, KOBİ’lerin istihdam yaratma kapasitelerinden azami ölçüde yararlanılması gibi işsizlikle mücadelede önceki planlarda da yer alan politikalara vurgu yapılmasına karşılık, aktif işgücü piyasası politikalarının ve işsizlik riski altında bulunanlar için önleyici programların önemi de vurgulanmıştır. Bu planın en önemli özelliği ilk defa istihdam stratejisinden söz edilmesi olmuştur. • Dokuzuncu Beş Yıllık Kalkınma Planı (2007- 2013): Ekonomik ve sosyal gelişme eksenlerinden
bir tanesini “istihdamın arttırılması” oluşturmaktadır. Planda bunu sağlamak için üç unsur belirtilmiştir. Bunlar: işgücü piyasalarının geliştirilmesi, eğitimin işgücü talebine duyarlılığının artırılması ve aktif işgücü politikalarının geliştirilmesidir. Ayrıca bu planda Ulusal İstihdam Stratejisinin oluşturulması gereğine ve tarım sektöründen çözülen işgücünün tarım dışı sektörlere kazandırılması ve girişimciliğin geliştirilmesi gibi hususlar da vurgulanmıştır. • 10. Beş Yıllık Kalkınma Planı (2014-2018): Bölgesel, yerel ve sektörel işgücü dinamikleri dikkate alınarak, başta kadın ve gençler olmak üzere tüm kesimler için nitelikli istihdam imkânlarının geliştirilmesi hedeflenmiştir. • 11. Beş Yıllık Kalkınma Planı (2019-2023): İşgücü piyasalarında dijitalleşme ve teknolojik gelişmelere özel önem verilmekte, teknolojik gelişmelerin mesleklerde yol açacağı dönüşümün sürekli olarak izlenmesi ve işgücüne dijital yetkinliklerin kazandırılması hedeflenmektedir.
Türkiye’de İstihdam Politikalarını Uygulayan Başlıca Birimler
İşgücü piyasaları çok sayıda aktörün karşılıklı etkileşim içinde faaliyet gösterdiği geniş bir alandır. Ülkede izlenecek istihdam politikalarının nasıl olması gerektiğine devlet karar vermekle birlikte, kamu kurumları hem bu politikaların belirlenmesi hem de uygulanması aşamalarında çok sayıda sosyal ortak ile beraber hareket etmek zorundadır.
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı
Bakanlığın faaliyet raporlarında misyonu “çalışma hayatını düzenlemek ve denetlemek, işgücü piyasasının yapısal sorunlarını çözmek suretiyle büyümenin istihdama katkısını, istihdam ve işgücüne katılım oranını artırmak, nitelikli insan kaynağı oluşturmak, sosyal güvenliği yaygınlaştıracak tedbirler almak, iş sağlığı ve güvenliği kültürünü geliştirerek tüm çalışanlara sağlıklı ve güvenlikli çalışma ortamı oluşturmak” şeklinde ifade edilmektedir.
Millî Eğitim Bakanlığı
Türkiye’de işgücünün niteliğinin geliştirilmesi ve istihdam edilebilirliğinin arttırılması konusunda etkili kurumların başında Millî Eğitim Bakanlığı gelmektedir. Bakanlığın bu alanda kullandığı iki operasyonel birim Mesleki Eğitim Müdürlüğü’ne bağlı Mesleki Eğitim Merkezleri ile Hayat Boyu Öğrenme Genel Müdürlüğü’ne bağlı Halk Eğitim Merkezleri’dir.
Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı
İşgücü piyasalarında istihdama yönelik projeleri uygulayan kamu birimleri arasında yer almaktadır. Bakanlığa bağlı Sosyal Yardımlar Genel Müdürlüğü, Çocuk Hizmetleri Genel Müdürlüğü ve Kadının Statüsü Genel Müdürlüğü başta olmak üzere çeşitli birimleri özellikle dezavantajlı
kesimlerin istihdamını kolaylaştıracak proje ve eylem istihdam politika araçları burada yedi alt başlık altında planlarında yürütücü veya sosyal paydaş olarak yer toplanmaktadır: almaktadır. • Mesleki Eğitim Programları Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı • İşbaşı Eğitim Programları
Misyonu “yüksek teknolojiye dayalı, rekabetçi, • Toplum Yararına Programlar sürdürülebilir yerli ve milli bir sanayi yapısı oluşturmak”tır. • İş ve Meslek Danışmanlığı Hizmetleri İşgücü piyasalarını doğrudan veya dolaylı olarak etkileyen • Ücret ve İstihdam Sübvansiyonları önemli bir aktördür. STB’nin temel görevlerinin başında • Kendi İşini Kuranlara Yardım Programları kalkınma planları ile uyumlu olarak sanayiye yönelik • Zorunlu İstihdam Uygulamaları. politika ve stratejileri oluşturmak gelmektedir.
Devlet Planlama Teşkilatı ve Devamı Niteliğindeki Kurumlar
Türkiye’de işgücü piyasaları ilgili politikaların belirlenmesinde ve uygulanmasında Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) ve onun devamı niteliğindeki kurumların doğrudan ve önemli etkileri olmuştur.
İşçi ve İşveren Örgütleri, Odalar ve Sivil Toplum Kuruluşları
Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği (TOBB), Türkiye İşveren Sendikaları Konfederasyonu (TİSK), Türkiye Esnaf ve Sanatkârlar Konfederasyonu (TESK), Türkiye Ziraat Odaları Birliği (TZOB), Devrimci İşçi Sendikaları Konfederasyonu (DİSK), Hak İşçi Sendikaları Konfederasyonu (HAK-İŞ), Türkiye İşçi Sendikaları Konfederasyonu (TÜRK-İŞ) gibi işçi ve işveren örgütleri, odalar ve çeşitli dernekler Türkiye’de çeşitli kanallarla istihdam politikalarının oluşturulmasında ve/veya yürütülmesinde etkilidir.
Özel İstihdam Büroları
Ülkemizde istihdam piyasalarında aracılık hizmetleri 1946 yılında İİBK’nin kuruluşundan 2000 yılında değin 54 yıl boyunca sadece devlet eliyle yürütülmüştür.
Belediyeler
Türkiye’de istihdam politikalarına katkı sunan kuruluşların başında belediyeler gelmektedir. Günümüzde belediyeler artık sadece alışılagelmiş altyapı hizmetleri ve klasik belediyecilik faaliyetlerini yürütmemekte, bunun yanı sıra belde halkının sosyoekonomik sorunlarını çözmek konusunda da önemli faaliyetler gerçekleştirmektedir.
Yakın Dönemde Türkiye’de Uygulanan İstihdam Politikaları
Pasif İstihdam Politikaları
Ülkemizde uygulanan pasif istihdam politika araçları dört alt başlık altında toplanmaktadır:
• İşsizlik Sigortası • Kısa Çalışma Ödeneği • Ücret Garanti Fonu Ödemeleri • Kıdem Tazminatı
Aktif İstihdam Politikaları
İşsizliğin nedenlerini ortadan kaldırarak işgücünün istihdam edilebilirliğini arttırmayı amaçlayan aktif