ADY208U-ACİL DURUM VE AFETLERDE
ULAŞTIRMA YÖNETİMİ VE UYGULAMALARI
Ünite 4: Ulaştırma Hukuki Altyapısı ve Organizasyonu
Temel Afet Kavramlarıyla Ulaştırma
Ulaştırmanın hangi afet ve acil durum safhalarında planlanması gerektiği aşağıda sıralanmıştır. Buna göre;
• Koruma • Önleme • Zarar azaltma • Müdahale • İyileştirme
safhalarında ulaştırma kurum ve kuruluşları, ilgili diğer birimlerle (bireyler, aileler, gruplar, özel sektör, kar amacı gütmeyen kuruluşlar, dini organizasyonlar, yerel, bölgesel ve ulusal kamu kurum ve kuruluşları) konularıyla ilgili olarak yapılması gerekenlerin ana çerçevesini çizip alınması gereken önlemleri genel hatlarıyla ortaya koymalıdır.
Koruma kavramı sabit durumdaki bir dengeyi tüm afet ve acil durumlara karşı muhafaza etmek olarak adlandırılabilirken, önleme hali hazırdaki bir afet ve acil durumu bertaraf etmek olarak isimlendirilebilir. Koruma caydırıcılık halini içeriğinde barındırır, ancak zarar azaltma dayanıklılığı artırmak anlamında kullanılır. Ulaştırma güvenliği, sınır güvenliği, siber güvenlik, tarım ve gıda güvenliği, sağlık güvenliği korumanın önemli bir parçasıdır.
Önleme kavramı korumadan farklı olarak potansiyel bir tehdidin savuşturulması olarak tanımlanabilir. Korumada potansiyel tehdit gözle görünmezken önlemede artık potansiyel bir tehdidin olduğu varsayıldığından olay bazlı önlemlerin alınması gerekebilir. Önlemede temel olan potansiyel tehdidin ne olduğunun tam olarak tespit edilmesidir.
Zarar azaltma denildiğinde akla gelecek ilk kavram “dayanıklılık” olmalıdır. Koruma ve önlemede afet veya acil durumun olmaması veya savuşturulması amaçlanırken bu kavram altında artık meydana gelen bir afet ve acil durumdan mümkün olduğunca az hasarlı bir şekilde çıkılması amaçlanmaktadır. Özellikle ulaştırma altyapısının, bulunduğu bölgenin afetselliği göz önüne alınarak dizayn edilmesi, ulaştırma araçlarında zarar azaltma amaçlı önlemlerin alınması ve bunların bilinmesi bu kavram kapsamında alınması gereken tedbirleri oluşturmaktadır.
Müdahale safhası, afet ve acil durum aşamalarından ulaştırmanın en etkin kullanıldığı safhadır. Ulaştırma, bu safhada oldukça kritik bir rol oynamaktadır. Yerine ulaşması gereken arama kurtarma ekiplerinden, sağlık ekiplerine; yiyecek ve içecekten, ilaçlara kadar birçok hayati öneme sahip personel ve araç gerecin zamanında yerlerine ulaştırılamaması telafisi mümkün olmayan sonuçlara yol açabilir.
Müdahale safhası birçok kurumun birlikte uyum içerisinde hareket etmesi gereken bir süreci gerektirir. Tüm afet ve acil durumda kurumların bir arada hareket etmesi her bir
kurumun birbirinden beklentilerinin yerine getirilmesi gerekmektedir. Müdahalenin etkin bir şekilde gerçekleşmesi için ulaştırma kurum ve kuruluşlarının diğer kurum ve kuruluşlardan beklentileri, ulaştırma kurumlarının kendi içindeki görev dağılımı ve bu rolleri üstleneceklerin hangi zamanlarda devreye girecekleri gibi kritik görev tanımlamalarının önceden belirlenmesi önemli bir konudur.
Afet ve acil durum sonrası yaraların sarıldığı safha iyileştirme safhası olarak karşımıza çıkmaktadır. Burada önemli olan afet ve acil durum sonrası öğrenilen derslerle birlikte daha güçlü, daha akıllı ve daha güvenli bir toplum ortaya çıkarabilmektedir. İyileştirme sonrası afet öncesine göre daha dayanıklı ve daha sürdürülebilir bir ulaştırma anlayışının ortaya çıkması beklenmelidir. Bunun için afet ve acil durum sırasında yaşanan aksaklıklar, taşımalar, rutin faaliyetler vb. diğer aktivitelerin her ulaştırma modu bazında raporlanması ve bu raporların bir arada tutulması gerekmektedir. Afet sonrası bu raporların değerlendirmesi yapılması ve buna göre iyileştirme safhasına geçilmelidir. Raporlara;
• Mevzuat eksikliği ya da boşluğundan kaynaklanan bir problem yaşandı mı? • İletişim kaynaklı bir problem yaşandı mı? • Ulaştırma planlarının eksiklikleri nelerdir?
gibi muhtelif sorular sorularak ideal bir plana ulaşma çabası içinde olunmalıdır.
Yasal Mevzuat ve Yükümlülükler
Uluslararası Mevzuat
Hâlihazırda afetlere yönelik mevcut yasal düzenleme içinde uluslararası afet müdahale ile ilgili tek bir yasal çerçeve bulunmamakla beraber, konuyla ilgili çeşitli çok taraflı, iki taraflı anlaşma, bildirge, rehber, model ve bağlayıcı olmayan araç vardır ve bunlar söz konusu kapsamlı bir mevzuatın yokluğundan doğan eksiklikleri gidermede büyük ölçüde fayda sağlamaktadır. Uluslararası afetlerde iletişimin düzenlenmesine yönelik bağlayıcı özelliği bulunan Tampere Sözleşmesi, Şikago Uluslararası Sivil Havacılık Sözleşmesi, Uluslararası Deniz Trafiğini Kolaylaştırma Sözleşmesi bunlara örnek verilebilir.
Bu mevzuatlar genellikle kara yolu acil durum planlaması veya deniz yangınlarına müdahale gibi ulaştırma modu bazında uygulanmakta olan planları beraberinde getirmektedir. Standart olarak tüm modları içerecek şekilde düzenlenmiş ulaştırma afet yönetimine ilişkin bir uygulama uluslararası uygulamalarda görünmemektedir. Genellikle kurumlar görev alanlarına ilişkin kendi acil durum planlarını ortaya koymaktadırlar. Afet ve acil durumlarda uygulanmak üzere uluslararası bir afet müdahale hukuku oluşturma çabaları devam etmektedir ve bunun en somut örneği 30 Kasım 2007 tarihinde Cenevre Konvansiyonu ve Uluslararası Kızılay ve Kızılhaç’a üye ülkelerin oybirliğiyle kabul ettikleri Uluslararası Afet Müdahale Hukuku, Kuralları ve Prensipleri (IDRL) olarak öne çıkmaktadır. IDLR’ de sürat hususunun ön plana
çıktığı, ülkelerin uygulamakta olan ulaşım prosedürlerinin Nakliye planlamasının ana koordinatörü hem ulusal hızlandırılması ve sadeleştirilmesinin beklendiği düzeyde hem de yerel düzeyde ulusal otorite olması vurgulanmaktadır. dolayısıyla Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığıdır (UAB). Ulusal düzeyde koordinasyon Bakanlık merkez teşkilatı Modern afet ve acil durum yaklaşımında, müdahale tarafından yerine getirilir. Ulusal Nakliye Hizmetleri safhasından daha çok müdahale safhasına gelmeden Grubu (NHG) planı içeriğinde ana çözüm ortakları ve olayları önleme yani zarar azaltma ve hazırlık safhalarının destek çözüm ortakları hem yerel hem de ulusal düzeyde önem kazandığı görülmektedir. Bu yaklaşımın en önemli ayrı ayrı belirtilir. Kurumlardan beklentiler ve afet öncesi, unsuru birçok kurum, kuruluş, birey, vb. faktörlerin bir afet sırası ve afet sonrası neler yapılacağı açık açık tarif arada ve koordinasyon içerisinde çalışıyor olmasıdır. edilir. Planlama özellikle ulaştırma modu bazında Amerika Birleşik Devletleri’nde (ABD) bulunan ve gerçekleştiği için bazı kurum kuruluşlardan tüm ulaştırma ülkemizdeki Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı modunda beklenti olabilirken bazılarından sadece tek (AFAD) muadili olan FEMA (Federal Afet Yönetim modda destek sağlaması beklenir. Tarım ve Orman Ajansı) söz konusu tanımlamaları ve beklentileri Bakanlığı gibi kurumlardan ise lojistik yönetiminin önemli tanımlama açısından güzel bir örnek teşkil etmektedir. unsurlarından olan depo desteği beklenmektedir. Ulusal Mevzuat Afet ve acil durum ulaştırma planlamasının başarılı bir Ulusal mevzuatımızın ise uluslararası uygulamalar ile şekilde uygulanması, yani müdahalenin gerçekleşmesi benzeşen yönleri olduğu gibi ayrılan kısımları da başarılı bir organizasyon yapısı ve etkin bir koordinasyon bulunmaktadır. önemli rol oynamaktadır. 2009 yılından ile mümkündür. Bu kapsamda, ulusal düzeyde ve yerel önce 3 farklı kurum tarafından yürütülen afet-acil durum düzeyde olmak üzere iki farklı ölçekte müdahale ve savunma işleri, 2009 yılında 5902 sayılı yasayla Afet organizasyon şeması çizilebilir. Ulusal bazda koordinatör ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı’nın (AFAD) birim, sorumlu Bakanlık yani UAB, yerel bazda ise kurulmasıyla birlikte tek elden yürütülmeye başlanmıştır. Bakanlık bazında Bölge Müdürlükleri olup bu müdürlükler
Ülkemizde ulaştırmayla ilişkili olan ve afet ve acil hem Bakanlık birimleri olup hem de Valiliklere bağlı durumlara yönelik atıflarda bulunan mevzuatlar dâhilinde şekilde faaliyetlerine devam etmektedirler.
Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı ve AFAD afet öncesi, UNKE, ulusal bazda afet ve acil durumda nakliye sırası ve sonrası gerekli iş ve işlemleri yerine hizmetlerine ilişkin karar veren en üst mercidir. UNKE getirmektedirler. Afet ve acil durumlarda ulaştırma içerisinde tüm ulaşım modlarından en üst yöneticilerin yönetimi tam olarak bu mevzuatlar çerçevesinde hareket bulunduğu, tüm afet ve acil durum ulaştırma gidişatının etme kabiliyeti olarak da tanımlanabilir. izlendiği ve raporların değerlendirildiği birimdir. Bu ekip,
AFAD Yönetimi Başkanlığı tarafından ortaya konulan tüm ülkede uygulanacak afet ve acil durum nakliye Türkiye Afet Müdahale Planı (TAMP) ile yukarıda sayılan yönetim prensiplerinin çerçevesini çizmekte, diğer mevzuat hükümlerinin uygulanması için hizmet grubu ekiplerin müdahale performansını değerlendirmekte ve planları ortaya konularak kanun, yönetmelik, genelge vb. afet sonrasında çıkarılan dersler doğrultusunda karar mevzuatta soyut olarak yer alan söz konusu hükümler bir alarak müdahale yapısına yön vermektedir. Bir diğer ölçüde pratikleştirmeye çalışılmaktadır. Her türlü afet ve deyişle afet ve acil durum nakliye yönetiminin üst karar acil durum için hızlı, etkili ve kapsamlı bir müdahale alma organı burasıdır. Aynı zamanda, bu birim tüm organizasyonu oluşturan Türkiye Afet Müdahale Planıyla nakliye hizmetleri doğrultusunda üst yönetime hesap (TAMP); daha kısa zamanda, daha geniş alanda, daha çok verme sorumluluğunu taşımaktadır. Afet ve acil durum hayatın kurtarılması, kaynakların etkin kullanımı ile nakliye talep döngüsü içerisinde oldukça kritik bir rol müdahale çalışmalarının hızlı bir şekilde oynayan UNKE, gelecek her türlü nakliye talebinin uygun gerçekleştirilmesi, ekonomik ve sosyal kayıpların en aza mod seçimini yapmakla yükümlüdür.
indirilmesi ve kesintiye uğrayan yaşam faaliyetleri en kısa Ülke bazında afet ve acil durumlarda müdahaleye ilişkin sürede normale dönmesi amaçlanmaktadır. Bu kapsamda, temel prensipler AFAD Yönetimi Başkanlığınca Afet ve Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı sorumluluğuna da Acil Durum Müdahale Hizmetleri Yönetmeliği ve TAMP yukarıda sayılan 4 planın hazırlanması ve uygulanması kapsamında çizilmektedir. Bu çizilen çerçeve içerisinde sorumluluğu verilmiştir. nakliye hizmetlerine yönelik alınması gereken tedbirlerin
TAMP Kapsamında Nakliye Organizasyonu uygulanması ve ulusal ve yerel planlara bu prensiplerin yerleştirilmesi yine UNKE sorumluluğunda bulunmaktadır. TAMP kapsamında UAB’a verilen afet ve acil durum müdahale planlarından biri de Nakliye hizmetleri planının Afet anında ise özellikle saha destek personelinin oluşturulması ve bu planın uygulamaya geçirilmesidir. görevlendirilmesinin yapılması UNKE sorumluluğundadır.
Nakliye, taşımacılık faaliyetinin gerçekleştiği ulaştırma İş akışlarının takibi ise iki şekilde UNKE tarafından takip safhasıdır. Dolayısıyla, afet ve acil durumlarda edilir. Birinci sistemde, Afet Yönetim ve Karar Destek taşımacılığın ne şekilde düzenleneceği, kontrol edileceği Sistemi (AYDES) ile Kaynak Envanter Bilgi Sistemi ve yönlendirileceği üzerinde durulması gerekmektedir. (KEBS) üzerinden elektronik takip, diğeri ise Nakliye
Hizmetleri Grubu Planı’nda yer alan raporlar üzerinden yolu ile birlikte kombine taşımacılıkta yoğun olarak fiziksel takip şeklinde olmaktadır. kullanılmaktadır. Afet ve acil durumlar ise hızlı bir taşımayı gerektirdiğinden ve demir yolu ulaşımının UNKE her ne kadar merkez teşkilatı içerisinde yapılansa gereksinim duyduğu ray altyapısının her yerde mevcut da, yerel teşkilatın ulusal ve yerel planla uyumlu çalışıp bulunmaması nedeniyle bu ulaşım modu diğer ulaşım çalışmadığını denetlemek ve gerekli müdahalelerde modlarına göre daha az tercih edilir. bulunmak durumundadır. Afet ve acil durum seviyelerine göre sadece 3. ve 4. seviyelerde faaliyette bulunması Talep Yönetimi-İş Akışı ve Raporlama beklenen UNKE, 1. ve 2. seviye afet ve acil durumlarda Afet ve acil durumlarda ulaştırma ve nakliye iş ve yerel teşkilatın çalışmalarını takip etmekle de sorumludur. işlemleri sıfırıncı dakikadan itibaren nakliye talebinin
Afet ve acil durumda en çok kullanılacak ulaşım modu yapılmasına bağlı olarak gerçekleştirilir. TAMP kara yolu modu olarak karşımıza çıkacaktır. Özellikle, kapsamında oluşturulan hizmet gruplarının nakliye esnekliği, kapıdan kapıya nakliye imkânı vermesi, özel ve hizmetlerinin yerine getirilmesi ya da bunun dışında pahalı altyapı gereksinimine ihtiyaç duymaması sebebiyle oluşabilecek diğer nakliye talepleri için bir başka birimden afet ve acil durumda sistemin kılcal damarlarına kara yolu ulaşım talebi gelmesi gerekir. Bu talep, eğer ulusal boyutta ile ulaşmak mümkündür. Yolcu ve yük taşımalarında bu ise Bakanlık merkez teşkilatında, eğer yerel boyutta ise alana ilişkin teknik detayların bilinmesi oldukça valiliklerde oluşturulan afet ve acil durum yönetimi önemlidir. merkezlerinde değerlendirilerek karşılanır. Bu noktada özellikle afet seviyeleri önem kazanmaktadır. 1. ve 2. Hava yolu taşıması da tıpkı kara yolu gibi afet ve acil derece afetlerde yerel düzey imkânları, 3. ve 4. düzey durumlarda öncelikli taşımalarda kullanılması gereken bir afetlerde ise ulusal ve yerel düzey imkânları birlikte ulaşım modudur. Sağladığı hız avantajı başka hiçbir kullanılarak olaylara müdahale edilir. modda bulunmamakla birlikte maliyeti de bir o kadar yüksektir. Kara yolu taşımacılığında bulunan kapıdan Herhangi bir konuda ulaştırma talebi afet ve acil durumun kapıya taşımacılık hava yolu modunda olmadığı gibi çok yönetildiği AFAD tarafından, Bakanlıkça oluşturulan yüksek oranda altyapı gereksinimine ihtiyaç duyar. Ulusal Nakliye Koordinasyon Ekibi (UNKE)’ye veya illerde oluşturulan il afet ve acil durum yönetim Afet öncesi yukarıda belirtilen kritik önemdeki yük ve merkezlerinden UNKE’nin yerel düzeydeki karşılığı olan yolcu taşımasının sorunsuz gerçekleşebilmesi adına İl Nakliye Koordinasyon Ekibi (İNKE)’ye ulaştırma talebi yapılması gereken birtakım iş ve işlemler bulunmaktadır. gönderilir. Talep UNKE ve İNKE’de değerlendirildikten Öncelikle mevcut havalimanlarının statüsünün sivil ve sonra ivedilikle hangi tür ulaştırma moduyla söz konusu askeri olarak ayrılması, heliport alanlarının belirlenmesi talep edilen nakliyenin gerçekleştirileceğine karar verilir ve bu alanlara ilişkin teknik birtakım detayların veya yeterli bilgi bulunmaması dolayısıyla talep ediciye bilinmesine ihtiyaç duyulmaktadır. Uçuş planlamaları için talep geri gönderilir. Ulaşım moduna karar verildikten bu teknik detaylar oldukça önemlidir çünkü her hava taşıtı sonra, UNKE’nin veya İNKE’nin altında yer alan ulaşım her hava meydanına iniş kalkış yapmak için uygun ekiplerine talep sevk edilir. Bu ekipler, afet öncesi yapmış olmayabilmektedir. oldukları çalışmalar neticesinde talebin niteliğine göre
Buna göre, havalimanı/heliport enlem-boylam bilgisi, araç seçimi ve ulaşım altyapısının o anki durumu ve ICAO/IATA Kodları, diğer ulaşım modları erişimi gibi uygunluğunu da hesaba katarak daha önceden sözleşme teknik detayların bilinmesi oldukça önemlidir. yapılan firmaları göreve davet ederler, kamu kaynaklarının kullanımına öncelik veren bu ekipler destek çözüm Deniz yolu taşımacılığı kara yolu ve hava yolu ortaklarından da gerekli desteği talep edebilirler. taşımacılığına göre afet ve acil durumlarda daha az kullanılan bir ulaşım modudur. Ancak son yıllarda düzensiz göçe neden olan yasadışı göçmenlerin deniz üzerinden hareket etmeleri, deniz kazaları, tekne yangınları gibi durumlar denizyolunda da etkin önlemler alınması gerekliliğini ortaya çıkarmıştır. Her ulaşım modunda olduğu gibi deniz yolunda da envanter çıkarılması yapılması gereken afet öncesi ilk iştir. Bunun için deniz taşıtları ve kıyı tesislerinin neler olduğunun bilinmesi ve bunların türlerine göre sınıflandırılması gerekir. Burada liman tipi, elleçleme kapasitesi, mavna taşıma gibi bazı detayların bilinmesi önem arz eder.
Demir yolu ulaşımı ise afet ve acil durumlarda en az yoğunlukta kullanılacak olan ulaştırma modu olarak görünmektedir. Özellikle ağır tonajlı yük taşımalarında, seferberlik ve savaş hallerinde tank taşımalarında ve deniz