MLY402U-MALİYE POLİTİKASI
Ünite 6: Durgunlukla Mücadelede Maliye Politikası
Giriş
Bir durgunluk dönemi toplam talebin yetersiz olduğu ve bu yüzden de gelirin azaldığı bir süreçtir. Bu süreçte arz-talep arasındaki denge talep aleyhine bozulmuş olmaktadır. Bu bağlamda kamu harcamaları, vergiler ve borçlanma politikalarının kullanımı olarak üç politika yardımıyla kısa dönemde toplam talebi artırmak ve ekonomik dengeyi sağlamak mümkün olmaktadır.
Durgunluk Kavramı
Durgunluk (resesyon) bir ekonomide reel GSYH’nin azalışı olarak gerçekleşen bir tür ekonomik istikrarsızlıktır. Bir enflasyonist dönemin tersine, bir durgunluk döneminde ekonomide talep yetersizliği görülür ve bu durum gelirin azalması sonucunu doğurur.
Jim Stanford büyüme ve durgunluk için lunapark treni metaforunu kullanmaktadır. Ona göre serbest piyasa sisteminin işleyişi bir lunapark treninin işleyişi gibidir. Öyle ki ekonomi aynı bir lunapark treni gibi sürekli olarak çıkış ve inişler yaşamaktadır. Ekonominin durgunluğa girmesi lunapark treninin iniş aşamasına geçmesine benzetilebilir. Bir ekonomide durgunluğun çok ağır ve uzun sürmesi durumuna ise bunalım (depresyon) denilmektedir. Aynı metafordan hareket edersek, bunalım lunapark treninin indiği en derin nokta olmaktadır. Bunalımda üretimin azalması, işsizliğin artması, milli gelirin düşmesiyle talepte daralmanın olması ve yatırımların da bu duruma bağlı olarak azalması ekonomide bir kısır döngüye yol açar.
Öte yandan, bir ekonomide GSYH’nin oldukça yavaş biçimde de olsa artmaya devam ettiği daha sınırlı boyuttaki bir ekonomik yavaşlama bile işsizliğe ve endişe verici bazı değişikliklere neden olabilir. Ekonomide daralmanın sona ererek büyümenin tekrar başlamasına ise toparlanma adı verilir.
Ekonomik kriz ise durgunluğa sert bir geçiş durumunu, başka bir ifadeyle bunalımı ifade etmektedir. Öte yandan ekonomik konjonktürün farklı dönemlerinde görülen enflasyon, deflasyon, stagnasyon (duraklama) ve durgunluk gibi olguları ekonomik kriz olarak değerlendirmek yanlıştır.
İktisatçılar genel bir kural olarak bir ekonomide reel GSYH’nin arka arkaya iki 3 aylık dönemde azalmasını durgunluk olarak nitelendirmektedirler. Ancak bu kural esnetilebilmektedir. İşsizliğin artarak gelirlerin düşmesiyle sonuçlanan genel ekonomik yavaşlamalar da durgunluk olarak kabul edilmektedir. Öyle ki reel GSYH az da olsa artarken bile bu şekilde bir durum gerçekleşebilmekte ve bu da ekonomide tıpkı bir durgunluk gibi hissedilebilmektedir.
Bir ekonomi durgunluk durumundan iki 3 aylık sürede (6 ayda) çıkıyorsa buna V tipi durgunluk, daha uzun sürede çıkıyorsa buna U tipi durgunluk denilmektedir. Eğer bir ekonomi durgunluktan çıkarken yeniden durgunluğa girmişse bu duruma W tipi durgunluk veya çift dipli durgunluk denilmektedir. Bir ekonomi durgunluğa
girdikten sonra ekonominin toparlanması epey uzun zaman alıyorsa bu durgunluk tipine L tipi durgunluk adı verilmektedir. 2008 Küresel Finans Krizinde Türkiye ekonomisi V tipi bir durgunluk yaşarken, ABD ekonomisi daha çok U tipi bir durgunluk yaşamıştır.
Durgunluklar ve ardından gelen toparlanmaların birçok farklı nedenleri ve nitelikleri söz konusudur. Ancak bunları zaman zaman meydana gelen tesadüfi olaylar olarak değil, belirli bir sistematiğe sahip olaylar olarak görmek ve piyasa ekonomisinin kendine özgü içsel bir özelliği olarak değerlendirmek gerekmektedir. Piyasaların otomatik olarak (a) tam istihdamı ve (b) kaynakların tam kullanımını sağlayacağını savunan klasik yaklaşım yüksek işsizliğin görüldüğü, sermayenin zarar gördüğü ve yatırımların sabit kaldığı durgunluklar esnasında geçersiz hale gelmiştir.
Ekonominin bir bölümünde, örneğin, belirli bir sektör, harcama türü veya belirli bir bölgede gerçekleşecek önemli bir gerileme genel bir durgunluğu başlatabilir. Böyle bir gerileme farklı sektörleri ve farklı harcama türlerini birbirine bağlayan bağlantı noktalarını izleyerek sektörler arasında yayılır ve belirli koşullarda ilk gerçekleşen gerileme genişleyerek tüm ekonomiyi etkileyebilir ve bir genel durgunluk halini alabilir. Hatta 2008 Küresel Finans Krizinde olduğu gibi bir ülkedeki durgunluk başka ülkeleri de etkisi altına alabilir. Bu durum durgunluğun küresel olarak bulaşıcı bir karakterinin olduğunu ortaya koymaktadır.
Stanford geçmiş dönemlerde ekonomilerde durgunluğu başlatan faktörleri aşağıdaki gibi sıralamaktadır:
• Yatırım istikrarsızlığı: Diğer harcama çeşitleri ile karşılaştırıldığında genel olarak yatırımların ekonominin gidişatını daha çok etkilediği açıktır. Öte yandan Keynesyen yaklaşıma göre yatırım harcamaları klasik yaklaşımın iddia ettiği gibi tasarruflar tarafından değil, cari ve beklenen kâr oranları, faiz oranı, kapasite kullanım oranı, hayvani güdü, siyasi ve diğer riskler gibi faktörler tarafından karmaşık bir şekilde belirlenmektedir.
• Tüketici duyarlılığı: Ekonomilerde tüketicilerin harcamaları genelde GSYH içinde %50’den fazla bir paya sahiptir. Bu nedenle de bu harcamalar çok doğal olarak konjonktür dalgalanmalarında önemli bir rol oynar fakat genellikle tek başına bir durgunluğa yol açmaz. Buna karşın tüketici harcamaları bir şok nedeniyle ani ve keskin bir biçimde düşüş göstererek ekonomide bir durgunluk başlatabilir. Bu durumun son örneği Mart 2020’de COVID- 19’un Dünya Sağlık Örgütü tarafından pandemi ilan edilmesiyle yaşanmıştır.
• Negatif arz şokları: Ekonomide temel girdi niteliğindeki malların fiyatlarında yaşanan ani artışlar ve bu malların arzında yaşanan duraksamalar bir durgunluğu tetikleyebilir. Bu bağlamda COVID-19 pandemisi ilk aylarında yalnızca bir talep şoku olarak değil, aynı zamanda bir negatif arz şoku olarak da etki göstermiş ve küresel durgunluğun başlamasında rol oynamıştır.
• Para politikaları: 1970’li yıllardan sonra maliye politikaları yerine para politikaları ekonomik istikrarı sağlamada temel makroekonomik araçlar olarak kullanılmıştır. Bu süreçte merkez bankaları enflasyon karşıtı para politikalarına odaklanmış ve faiz oranlarını yükseltmişlerdir. Bunun sonucunda birçok ekonomi yavaşlama trendine girmiştir.
• Kamu harcamaları: Bir ekonomide kamu harcamalarının ani bir biçimde azaltılması da durgunluk için elverişli bir ortam yaratabilmektedir. Önemli bir kamu harcama türünde yaşanan bir düşüş veya neoliberal dönemin söylemine uygun olarak bütçe açıklarını ortadan kaldırmaya ve mali disiplini sağlamaya dönük kesintiler ekonomiyi durgunluğa sürükleyebilir.
• Finansal istikrarsızlıklar: Finansal piyasaların hassas ve kırılgan piyasalar olduğu açıktır. Bu piyasalarda zaman zaman sürü davranışları, daralma ve çöküşler görülür. Bu zamanlarda meydana gelen finansal gerilemeler reel ekonomiyi de olumsuz etkiler.
• Dış ticaret: Günümüzün küreselleşme sürecinde sıkça görüldüğü gibi, bir ekonomide durgunluğun ortaya çıkması o ülkeyle ticari ilişkileri olan bir başka ülkeyi de durgunluğa sürükleyebilir.
20. ve 21. Yüzyıllarda dünyada yaşanan başlıca durgunluklar şunlardır:
• 1929 Büyük Bunalımıyla başlayan ve 10 yıllık bir dönemi kapsayan küresel durgunluk (“Kirli Otuzlar”). • 1979’da ABD’de FED Başkanı Paul Volcker’ın enflasyonla mücadeleyi ön plana almasıyla başlayan ve 3 yıl süren durgunluk (“Volcker Durgunluğu”). • 1990’da Japonya’da hisse senedi ve gayrimenkul piyasalarının çöküşü ile başlayan ve yaklaşık 10 yıl devam eden durgunluk (“Japonya’nın Kayıp On Yılı”). • 2007’de yine ABD’de, ipotekli konut kredilerinin geri döndürülememesi ile ABD finansal piyasalarında başlayıp dünyanın birçok ülkesine yayılan ve yaklaşık 2 yıl süren küresel durgunluk (“Büyük Durgunluk”). • 2020 yılının mart ayında patlak veren COVID-19 pandemisinin tetiklediği ve bazı ülkelerde hala devam eden durgunluk (“COVID-19 Durgunluğu”).
Günümüzde durgunlukla mücadelede en sık kullanılan politika para politikasıdır. Merkez bankaları büyüme hızını artırmak ve böylece ekonomide istenen üretim ve istihdam seviyesine ulaşmak için faiz oranlarını ayarlayarak durgunluktan çıkmayı öncelikli görevleri olarak kabul etmektedirler. Öte yandan, bir ekonomiyi durgunluktan çıkarmanın diğer bir yolu ise maliye politikasına başvurmaktır. Maliye politikasının ise iki türü vardır: İradi (istençli) maliye politikası ve otomatik istikrar sağlayıcılar.
İradi maliye politikası ile hükümet kamu harcamaları, vergiler ve borçlanma araçlarını kullanarak istihdamı ve üretimi artırmaya çalışabilir. Bu araçların kullanımının hükümetin iradesine bağlı olduğunu vurgulamak amacıyla bu tür maliye politikasına iradi maliye politikası denilir.
Durgunlukla Mücadelede Kamu Harcamaları Politikası
Durgunluğun en önemli nedeni efektif talebin yetersizliği olarak kabul edilir. Efektif talepteki bu yetersizliği gidermenin en etkili yolu ise vergileri değiştirmeden kamu harcamalarında artış yapmaktır. Bu durumda oluşacak bütçe açığı özel harcamaların yetersizliğini telafi ederek toplam talebi canlandırmada ve böylece ekonomik genişlemeyi sağlamada başat rol oynayacaktır.
Kamu harcamaları; (a) mal ve hizmet alımına yönelik harcamalar ve (b) transfer harcamaları olarak iki çeşittir. Ekonomide durgunluk şiddetli bir şekilde sürüyorsa uygulanacak en uygun politika mal ve hizmet alımına yönelik harcamaları hemen artırmak olacaktır. Bu harcamalar efektif talebi doğrudan doğruya etkileyen harcamalar olduğundan ekonomide transfer harcamalarına göre daha genişletici etkiler yaratacaktır.
Mal ve hizmet alımına yönelik harcamalar da kendi içinde (a) cari harcamalar ve (b) yatırım harcamaları olarak iki gruba ayrılır. Bu iki harcama türünün de ekonomideki genişletici etkisi aynı olmakla beraber yatırım harcamalarında bir artış gerçekleştirme esnekliği cari harcamalarda bir artış gerçekleştirme esnekliğinden daha fazladır. Bunun nedeni cari harcamaların ekonomide mevcut üretim kapasitesinin kullanılması için yapılması zorunlu olan harcamalar olmasıdır. Bu yüzden bu harcamalarda bir artış yapılabilmesi cari harcama düzeyinin üretim kapasitesinin kullanımı için gereken optimum düzeyin altında gerçekleşmesi halinde olanaklı olur. Diğer yandan yatırım harcamaları ise ekonomide kapasite artırıcı bir etki ortaya çıkarır. Bu açıdan altyapı niteliğindeki yatırım harcamaları gelişmekte olan ülkeler açısından üretim kapasitesinin artırılmasına ve dışsal tasarruf yaratılarak özel yatırımların teşvik edilmesine hizmet eder.
Transfer harcamaları ise ekonomide mal ve hizmet alımına yönelik kamu harcamalarına göre daha az genişletici bir etkiye sahiptir. Buna karşın transfer harcamalarından yararlanan kesimlerin marjinal tüketim eğiliminin 1 olması durumunda bu harcamaların ekonomi üzerindeki genişletici etkisi mal ve hizmet alımına yönelik kamu harcamalarının genişletici etkisine eşit olmuş olur. Durgunlukla mücadelede böyle bir yöntemin kullanılması etkin bir çözüm olacaktır. Öte yandan transfer harcamalarının firmalara yapılmasının durgunlukla mücadelede etkinliği zayıf kalmaktadır. Bunun nedeni durgunluk halinde firmaları yatırımdan alıkoyan faktörün fon yetersizliği değil, talep yetersizliği olmasıdır. Ancak transfer harcamaları durgunluğa etki eden temel bir malın üretimini artırmak için yapıldığında ekonomiyi olumlu biçimde etkileyecektir. Durgunlukla mücadelede kamu harcamaları
ile genişletici bir maliye politikasının uygulanmasının genellikle iktisat politikasının amaçları olan kaynak tahsisinde etkinlik, gelir dağılımında adalet ve ekonomik istikrar arasında bir çatışma yaratmadığı görülmektedir. Bu durumda hükümetler veya ekonomi yönetimleri bu amaçlar arasında uyum sağlamada daha geniş bir hareket alanına kavuşmuş olmaktadır. Ayrıca talep yetersizliğini ortadan kaldırmak için kamu harcamalarının genel olarak artırılması üretimi, uzun dönem büyümeyi ve gelir dağılımını da olumlu şekilde etkiler. Örneğin, sosyal amaçlı transfer harcamalarının artırılması hem etkin talebi artıracak hem de gelir dağılımını iyileştirecektir. Aynı şekilde, yatırım harcamalarının artırılması da mal ve hizmetlere daha fazla talep yaratacak ve bu durum uzun dönem üretim kapasitesinin artırılmasıyla sonuçlanacaktır.
Belirtmek gerekir ki COVID-19 pandemisi sürecinde ortaya çıkan durgunluğu yenebilmek için hükümetlerin en çok başvurdukları politika kamu harcamalarında artış yapmak olmuştur. Bu süreçte yaşanan arz ve talep şoklarının etkilerinin azaltılması için farklı zamanlarda farklı kamu harcama türleri kullanılmıştır.
Durgunlukla Mücadelede Vergi Politikası
Durgunluğa yol açan özel harcamalardaki yetersizliği aşmanın bir başka yolu da kamu harcamaları düzeyini sabit tutarak vergi oranlarını düşürmektir. Bu durumda yeniden bütçe açığı oluşacak ve devlet borçlanmaya başvurmak zorunda kalacaktır. Vergi oranlarının düşürülme amacı ekonomide kişilerin kullanılabilir gelirlerini artırarak özel tüketim ve yatırım düzeyini yükseltmektir. Böylece ekonomideki daralma ortadan kaldırılarak bir genişleme sağlanmış olur.
Durgunlukla mücadelede hangi vergilerin seçileceği konusu oldukça önemlidir. Bu seçiş vergilerin toplam talebe ve ekonomik kararlara etkisine göre değerlendirilerek yapılmalıdır. Öncelikle konu bakımından geniş olan vergilerde indirim yapılması gerekmektedir. Böylece birçok kişi bu durumdan faydalanacak ve kullanılabilir gelirlerdeki artışla birlikte tüketim ve yatırım malları talebi artacaktır. Bu bağlamda, kişisel gelir vergisi ve servet vergisi gibi dolaysız vergiler durgunlukla mücadelede etkili vergiler olacaktır.
Vergi oranlarının indirilmesi yoluyla durgunlukla mücadele edilirken vergi türlerinin gelir ve ikame etkileri de dikkate alınmalı ve oranlarında indirim yapılacak vergiler ona göre seçilmelidir. Söz konusu vergi ikame etkisi daha belirgin olan bir vergi olursa kişileri çalışmaktan vazgeçireceği için durgunlukla mücadelede uygun bir vergi olmayacaktır. Bu durumda gelir etkisi ön planda olan vergiler seçilmelidir.
Harcama vergilerinin oranlarının azaltılmasının toplam talebi artırıcı etkisi kişisel gelir vergisinin oranlarının azaltılmasına göre daha fazla olacaktır. Bunun nedeni gelir vergisi indirimlerinin tüketimi ancak gelirin harcanan bölümü kadar etkilemesi, buna karşın harcama vergilerinin azalışının doğrudan doğruya tüketim malı fiyatlarını
düşürmesidir. Böylece kişilerin ekonomik kararları tüketim lehine değişmiş olur. Diğer yandan marjinal tüketim eğilimi yüksek olan kesimlere yapılan gelir vergisi indirimlerinin tüketim üzerinde harcama vergilerinin etkisine benzer bir etkisi olur. Ayrıca ekonomide zorunlu veya temel tüketim mallarından alınan harcama vergilerinde yapılacak bir azalış da tüketimi artırarak toplam talebin artmasına yardımcı olacaktır. Bu uygulamalar aynı zamanda gelir dağılımının iyileştirmesine de yarayacaktır.
Durgunlukta yatırım miktarını artırmak için marjinal tasarruf eğilimi yüksek kesimlerin gelir vergisi oranlarında indirim yapılması da düşünülebilir. Ancak durgunlukta esas sorun tasarruf yetersizliği değil, talep yetersizliği olduğundan bu durumda yatırım miktarı artmayacağı gibi durgunluğun şiddetinin artması söz konusu olabilir
Karşılaştırma yapmak gerekirse, durgunlukla mücadelede toplam talebin artırılması için mal ve hizmet alımına yönelik harcamaları artırmak vergi oranlarını düşürmekten daha etkili bir tercih olacaktır. Her iki politika birlikte kullanılırsa daha yüksek bütçe açığına yol açmak pahasına ekonomi üzerinde en yüksek genişletici etki yaratılmış olur. Ancak böyle bir durumda daha sonraki dönemlerin de düşünülmesi gerekir. Bir durgunluk dönemi sonrasında enflasyonun yaşanması olasılığına karşı araçların dikkatli bir biçimde seçilmesi ve kullanılması çok önemlidir.
Durgunlukla Mücadelede Borçlanma Politikası
Borçlanma durgunlukla mücadelede başvurulabilecek üçüncü seçenektir. Yukarıda değinilen iki politikanın ortaya çıkardığı bütçe açıkları ancak borçlanma yoluyla finanse edilebilir. Borçlanma özel ekonomiden fon çekmek anlamına gelir. Bu bağlamda devlet durgunluk sırasında borçlanmaya başvurmak yerine var olan borçlarını ödemeyi tercih edebilir. Bu geri ödemeler faiziyle birlikte yapıldığında ekonomide genişletici bir etki ortaya çıkması beklenir. Buna ek olarak devletin kredi olanaklarını artırması ve ayrıca özel ekonomideki ajanlara borç vermesi de düşünülebilir. Ancak burada yeniden vurgulamak gerekir ki bir durgunluk döneminde özel kesimin harcama yapmamasının ana nedeni fon yetersizliği değil, beklentilerin kötümser olmasıdır. Bu nedenle devlet ekonomide fon artışı sağlamak yerine kullanılmayan fonları toplayarak bunları toplam talebi artırıcı şekilde kullanmayı amaçlamalıdır. Bu noktada devletin kimden borçlanacağı önemli hale gelmektedir
Devletin borçlanma için başvurabileceği kaynaklar kişiler ve firmalar, ticari bankalar ve merkez bankasıdır. Durgunluğu yenebilmek için borçlanma toplam talebi azaltmadan ya da en az azaltacak şekilde yapılmalıdır. Bu çerçevede; devlet kişi ve firmalardan borçlanırsa bu durumun toplam talebe etkisi bu ajanların devlete ödünç verdikleri fonları hangi kaynaktan sağlayacaklarına bağlı olur. Söz konusu ajanlar bu fonları atıl tuttukları fonlardan sağlıyorlarsa toplam talep azalmayacaktır. Tam tersine devlet böylece bu fonları kullanarak ekonomiyi harekete geçirmiş olur. Fakat bu fonlar bu ajanların özel
harcamalarını azaltarak karşılanıyorsa bu fonların devlet tarafından harcanması toplam talepte bir değişiklik yaratmayacak, sadece parayı harcayan taraf devlet olmuş olacaktır.
Devletin ticari bankalardan borçlanması hâlinde de (bu bankaların da atıl fonlarını devlete ödünç verecekleri varsayımı altında) ekonomide genişletici bir etki ortaya çıkacaktır. Ancak bu bankalar atıl fonları kullanmak yerine mevduatları kullanarak devlete borç verdiklerinde bu durumun genişletici etkisi daha az olur
Merkez bankasından borçlanarak bütçe açığının finanse edilmesi durumunda ise toplam talep miktarı daha büyük ölçüde artacaktır. Bu durumda kamu harcamaları para arzının artırılmasıyla karşılanmış olmaktadır. Durgunlukla mücadelede oluşan bütçe açığını finanse etmenin en etkili yolunun merkez bankasından borçlanmak olduğu açıktır. Ancak bu durum durgunluğun ortadan kalktığı dönemlerde de sürdürülürse başta enflasyon olmak üzere çeşitli ekonomik istikrarsızlıkların yaşanması söz konusu olabilir.
2020 yılında başlayan COVID-19 Durgunluğu döneminde tüm dünyada durgunluğu ortadan kaldırmak için merkez bankalarının para basması yönünde çağrılar yapılmıştır. Ekonomist Mahfi Eğilmez tarafından Türkiye için yapılan bir değerlendirmede Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası’nın da para bastığı ve bu parayı Hazine ve Maliye Bakanlığı’na aktardığı belirtilmektedir. Eğilmez tarafından ileri sürülen bu durum bir ölçüde modern para teorisine uygun şekilde gerçekleşmiş görünmektedir. Modern para teorisine göre merkez bankası ile hazine arasındaki ilişkide önemli olan merkez bankası parasının devlet ile diğerleri (bankalar ve diğer özel ekonomik aktörler) arasında gerçekleşen paranın piyasaya sürülmesi ve geri çekilmesidir. Modern para teorisi açısından devletin kendi içindeki para alışverişi ekonomiyi doğrudan etkilemez. Örneğin merkez bankası hazineden tahvil satın aldığında hazinenin elindeki merkez bankası parası devletin dışına çıkmaz. Başka bir deyişle hazine harcama yapmadığı müddetçe bu işlemlerin faizler üzerinde herhangi bir doğrudan etkisi ortaya çıkmaz. Hazine kamu harcamalarını karşılamak amacıyla bu parayı kullandığında ise ekonomide genişletici bir etki meydana gelecek ve faiz oranları düşüş gösterecektir.
Son olarak, bir durgunluk sırasında devletin borçlanmada vade yönünden nasıl bir tercih yapacağı da önemlidir. Bu koşullarda devletin kısa vadeli borçlanmaya başvurması ekonomi açısından daha uygun olacaktır. Bir durgunluk döneminde ödünç verilebilir fon miktarı fazla olduğundan devletin kısa vadeli borçlanma olanağı daha fazla olmaktadır. Kısa vadeli borçların faizinin uzun vadeli borç faizine göre daha düşük olduğu da düşünülürse bu türden bir borçlanma daha avantajlı olmaktadır.