MLY402U-MALİYE POLİTİKASI
Ünite 4: Maliye Politikasının Uygulanma Yöntemleri
Giriş
Ekonomik faaliyetler her zaman istikrar içerisinde olmayıp dalgalanmalar gösterebilmektedir. Konjonktür dalgalanmaları iktisadi faaliyet düzeyinin değişimini açıklamak için kullanılan bir terimdir. Her ekonomide temel makroekonomik göstergeler zaman içerisinde dalgalanma gösterebilir. Konjonktür dalgalanması makroekonomide önemli bir olaydır. Çünkü ekonomide yaşanan iniş ve çıkışlar sadece belli bir sektörü etkilemez, aksine tüm ekonomiyi etkiler. Konjonktürel daralma ve genişlemeler birçok ekonomik faaliyet üzerinde aynı anda meydana gelir. Konjonktür dalgalanması belli aralıklarla tahmin edilebilen ya da düzenli olarak meydana gelen hareketler olmadığından periyodik değildir.
Konjonktürel Dalgalanmalar
Konjonktür dalgalanmalar ekonomik faaliyet düzeyinin değişimini açıklamak için kullanılan bir terimdir ve ilk kez C. Juglar (1862) tarafından ortaya atılmıştır. Gerçekleşen büyümenin uzun dönem büyüme eğiliminden sapmalarına konjonktürel dalgalanma adı verilmektedir. Her ekonomide temel makroekonomik göstergeler dalgalanma gösterebilir.
Konjonktür, birçok sektörü aynı anda etkileyen, bir genişleme döneminin ardından gelen resesyon ve daralmayı takiben yeni bir genişleme dönemi ile birleşen süreçtir.
Konjonktür, döngüsel fakat periyodik olmayan bir hareket olup 1-12 yıl arasında değişen uzunluğa sahiptir.
Tipik bir konjonktür dönemi dört aşamadan oluşmaktadır. Bunlar; genişleme aşaması (çıkış), zirve aşaması (tepe), daralma aşaması (iniş) ve dip aşamasıdır. Görüldüğü gibi ekonomideki iniş ve çıkışlar konjonktür dalgalanmasının aşamalarını oluşturmaktadır ve her ülke ekonomisinde yukarı ve aşağı yönlü çıkış ve iniş aşamalarında farklı ekonomik görünümler ortaya çıkabilmektedir.
Konjonktürün genişleme evresi, ekonominin dip noktasından zirveye doğru çıktığı yukarı yönlü hareketidir.
Konjonktürün zirve aşaması genişleme aşamasında makroekonomik değişkenlerdeki artışın en üst düzeye ulaştığı noktadır. Bu aşamada, var olan kapasite en üst seviyede kullanıldığından üretim, tüketim, yatırım, istihdam, kâr, satışlar gibi makroekonomik değişkenler ekonominin en yüksek seviyesindedir.
Konjonktürün daralma dönemi, gerçekleşen büyümenin uzun dönem büyüme eğiliminin altında olduğu dönemlerdir. Bu dönemlerde talep azalmakta, işsizlik artmakta ve fiyatlar genel düzeyi düşmektedir.
Otomatik İstikrar Sağlayıcılar
Ekonomiyi istikrara kavuşturmak için hiçbir iradi ve yasal işleme gerek kalmadan durgunluk döneminde otomatik olarak bir bütçe açığının veya enflasyon döneminde otomatik olarak bir bütçe fazlasının yaratılmasına neden olan mali araçlar otomatik istikrar sağlayıcılar (otomatik stabilizatörler, otomatik istikrarlandırıcılar) olarak
adlandırılmaktadır. Konjonktürel dalgalanmalara bağlı olarak otomatik olarak değişen belirli bütçe kalemleri otomatik istikrar sağlayıcılar olarak tanımlanmaktadır.
Maliye politikası araçlarının otomatik istikrar sağlayıcılık gücü birçok faktörden etkilenmektedir. Ayrıca ülkelerin özelliklerine veya zamana göre de istikrar sağlayıcıların etkinliği değişmektedir. Bunun dışında vergilerin yapısı (her bir gelir unsurunun toplam gelir içindeki payı), vergi ve harcama esneklikleri, kamu sektörünün büyüklüğü gibi etkenler otomatik istikrar sağlayıcı rolünün belirlenmesinde önemlidir. Kamu harcamaları ve vergilerin bir ekonomide ekonomik istikrarı sağlama açısından otomatik istikrar sağlama güçlerinin ne olduğunun bilinebilmesi için, kamu harcamaları ve vergilerin konjonktürel esnekliklerinin bilinmesi gerekmektedir.
Maliye politikasının iradi olmayan bileşeni otomatik istikrar sağlayıcılar olarak bilinmektedir. Otomatik istikrar sağlayıcılar, ekonomide meydana gelen konjonktürel değişimlere göre otomatik olarak ayarlanan gelir ve bazı harcama kalemlerini ifade etmektedir.
Otomatik İstikrar Sağlayıcı Olarak Kamu Harcamaları
Kamu harcamalarının otomatik istikrar sağlayıcı olarak görev yapabilmesi için konjonktürel canlanma ve refah aşamalarında otomatik olarak azalması, duraklama ve daralma aşamalarında ise otomatik olarak artacak bir yapıya sahip olması gerekmektedir. Ancak kamu harcamalarının hepsinin konjonktüre göre değişmesi söz konusu olmamaktadır. Uygulamada genel olarak işsizlik sigortası ödemeleri ve tarımsal destekleme ve fiyat politikası harcamaları otomatik istikrar sağlayıcı kamu harcamaları olarak kabul edilmektedir.
Tarımsal destekleme ve fiyat politikası da bir ekonomide otomatik istikrar sağlayıcı kamu harcaması olarak düşünülebilmektedir. Devletler tarımsal ürünlerin durumuna göre üretici ve tüketicilerin satın alma güçlerini korumak için bazı tarım ürünlerinin taban fiyatlarını belirlemekte ve tarımsal destekleme politikası uygulamaktadır. Tarım sektöründe devletin uyguladığı tarımsal destekleme politikaları önemli bir otomatik istikrar sağlayıcı olarak düşünülmektedir.
Otomatik İstikrar Sağlayıcı Olarak Vergiler
Vergiler devlet için önemli bir gelir kaynağı olmalarının yanında konjonktürel dalgalanmaların ters yönünde hareket ekonomide istikrar sağlayıcı olarak da görev yapmaktadırlar. Vergi sisteminde bulunan her bir verginin konjonktürel duyarlılığı (esnekliği) farklıdır.
Vergi sisteminde bulunan her bir verginin konjonktürel duyarlılığı (esnekliği) farklıdır. Otomatik istikrar sağlayıcı olarak vergiler, millî gelirdeki değişmelere bağlı olarak vergideki değişim oranına yani verginin konjonktürel esnekliğine bağlı olarak değişmektedir. Bir diğer ifadeyle vergilerin otomatik istikrar gücünü konjonktürel esnekliği belirlemektedir. Bazı vergiler konjonktüre karşı ters yönde hareket ederek, konjonktürel esnekliklerine bağlı olarak
konjonktürün daralma dönemlerinde kendiliğinden azalmakta, konjonktürün genişleme dönemlerinde ise kendiliğinden artmaktadır. Böylece konjonktürel dalgalanmaların meydana getirdiği olumsuzluklar otomatik olarak azalmakta ve ekonominin uzun dönem büyümesine katkısı sağlanmaktadır.
Vergilerden otomatik istikrar sağlayıcı olarak beklenen, genişleme ve refah dönemlerinde vergi gelirlerinde otomatik artış, duraklama ve daralma dönemlerinde vergi gelirlerinde otomatik olarak azalış göstermesidir.
Vergi esnekliğinin 1’den büyük olması verginin esnek bir yapıya sahip olduğu, 1’den küçük olması ise verginin düşük esnekliğe sahip olduğu anlamına gelmektedir.
Vergilerin konjonktürel esnekliği, vergilerin millî gelirde meydana gelen değişmeler karşısında nasıl tepki gösterdiğini ortaya koymaktadır. Vergi gelirlerinin esneklik değeri “1”den büyük olduğunda konjonktürün canlanma dönemlerinde millî gelirdeki artıştan daha yüksek gelir sağlanmakta, gerileme dönemlerinde ise tam tersi bir durum yaşanmaktadır.
Vergilerin konjonktürel esnekliğini belirleyen temel faktör verginin millî gelirdeki değişmelerden etkilendiği konusudur.
Gelir üzerinden alınan vergilerin bir diğeri olan kurumlar vergisinde ise artan oranlı tarife yapısının bulunmayışı bu verginin otomatik istikrar sağlama gücünü gelir vergisine göre azaltmakta ama tamamen ortadan kaldırmamaktadır
Harcamalar üzerinden alınan vergilerin (KDV, ÖTV ve diğerleri) konjonktür üzerinde daha dolaylı etkiler bıraktığı görülmektedir.
Servet üzerinden alınan vergilerin otomatik istikrar sağlama güçlerinin esnekliklerinin çok düşük olması nedeniyle hemen hemen olmadığı ifade edilebilir.
Otomatik İstikrar Sağlayıcıların Avantaj ve Dezavantajları
Avantajların başında konjonktür ile eş zamanlı olarak hareket etmeleri gelmektedir. Otomatik istikrar sağlama araçlarının güçlü olduğu durumlarda değişen ekonomik koşullara ters yönde hızlı ve etkili bir tepki verilmiş olacaktır. Maliye politikası uygulamasıyla ilgili olarak politik bir karar alınması, mevzuat ya da özel uygulama düzenlemeleri gerçekleştirilmesi gerekli olmayıp, uygulama gecikmeleri en aza indirgenmiş olacaktır.
Otomatik istikrar sağlayıcıların bu avantajlarına karşılık ekonomi üzerinde konjonktürel dalgalanmaları tamamıyla ortadan kaldırabilecekleri de savunulamaz. Otomatik istikrar sağlayıcılar yeterince esnek olmadıkları zaman, konjonktürel dalgalanmalara karşı tek başlarına yeterli olmayacaktır.
Esneklik düştüğü zaman sadece çarpan mekanizmasının etkisini azaltarak dalgalanmaların hafiflemesini sağlarlar. Otomatik istikrar sağlayıcılar, ekonomiye doğrudan
müdahaleye sıcak bakmayan iktisatçılar için uygun bir politika aracı olarak görülmekteyken, aksi görüşteki iktisatçılara göre karmaşık ekonomik yapı içerisinde sadece bu politika aracına güvenmek gerçekçi değildir.
Otomatik istikrar sağlam gücünün yüksek olmasının ayrıca mali sürüklenmeye de neden olabilmesi ayrı bir eleştiri konusudur. Yüksek enflasyonun yaşandığı durgunluk dönemlerinde aşırı esnek vergi sistemlerinin mali sürüklenme problemini ortaya çıkardığı söylenebilir.
Mali sürüklenme, bir ekonomide vergi gelirlerindeki otomatik artışın ekonomi üzerinde ters etki meydana getirerek büyüme hızını düşürmesi olarak tanımlanabilir.
Gelir vergisi, tarife basamakları ayarlanarak marjinal vergi oranlarının düşürülmesi ve tarifenin gelir etkisinin ikame etkisine ağır basması sağlanmalıdır. Bu yolla ekonominin canlanma eğilimi hızlandırılabilir.
İradi Maliye Politikası
Ekonomide ciddi bir istikrarsızlık durumunda otomatik istikrar sağlayıcılar her ne kadar dalgalanmaların hafifletilmesinde rol oynasa da istikrarın sağlanmasında tek başına yeterli değildir. Bu nedenle iradi (ihtiyari-isteğe bağlı) maliye politikası uygulamalarının kullanımı gündeme gelmektedir.
İradi maliye politikası en dar anlamıyla, mali büyüklüklerde ekonomik koşullarla ilgisi olmayan değişimler olarak tanımlanabilir. İradi maliye politikası uygulaması ile otomatik istikrar sağlayıcılar dolayısıyla maliye politikasının konjonktürel dalgalanmalar karşısındaki tepkisi dışındaki değişimler ifade edilmektedir.
İradi maliye politikasına ilişkin düşünceler daha geriye gitmekle birlikte iktisat politikalarında yer edinmeleri 1929 yılında yaşanan Büyük Buhrandan sonra Keynesyen iktisadi yaklaşımla olmuştur. İradi maliye politikasının ekonomik istikrarı sağlamak üzere ekonomiye müdahale edilebileceği görüşünün öncüsü J. M. Keynes’tir.
İradi maliye politikası uygulamasının temel özelliği yetkili siyasi karar birimlerinin takdirine dayanmasıdır. İradi maliye politikası; ekonomiye yapılacak müdahalelerin ve alınacak önlemlerin sadece maliye politikasını düzenleme ve yürütmekle yetkisine sahip olan siyasi iradelerin takdirine bırakılmış olması anlamına gelmektedir. Devlet iradi olarak bazı kararlar almakta ve bu politikaları uygulamaktadır.
İradi maliye politikalarının amaçları beş temel başlık altında özetlenebilmektedir: iradi maliye politikası aracılığıyla kaynaklarının etkin tahsisinin sağlanması, ekonomik büyümenin hızlandırılması, gelir ve refah eşitsizliğinin ortadan kaldırılması, istihdamın artırılması ve fiyat istikrarının sağlanması.
İradi maliye politikasında politikacıların kasıtlı bir biçimde vergi ve harcama kalemlerinde yapmış oldukları değişiklik ile makroekonomik istikrarı sağlama söz konusuyken; iradi
olmayan maliye politikalarında ise hükümetin herhangi bir etkisi olmadan konjonktürel duruma göre ortaya çıkan ve hükümet iradesi dışında makroekonomik değişkenleri etkileyen faktörler söz konusu olmaktadır.
İradi Maliye Politikasının Avantaj ve Dezavantajları
İradi politikalar ekonomide konjonktürel dalgalanmalar ortaya çıktığı zaman politikacılara hareket serbestisi olanağı tanımaktadır. Uygulamada siyasi otorite, maliye politikası araçlarının seçimi, büyüklüğü ve zamanlaması konusunda geniş bir karar verme yetkisine sahiptir. Dolayısıyla otomatik istikrar sağlayıcılara göre daha esnek bir müdahale sistemi olarak ekonomik sorunların çözümünde kullanılmaktadır.
İradi kararlar siyasi iktidarların kendi parti programlarına uygun politikaları izlemlerine olanak sağlamaktadır. Konjonktürel dalgalanmaların hafifletilmesinde kullanılan iradi kamu gelir ve harcama politikalarının her birinin toplam talep, dolayısıyla millî gelir üzerindeki etkisi farklı olacaktır. Kamu harcamalarında gerçekleştirilen bir değişim, ekonomide toplam talep eğrisini kaydırmak suretiyle millî gelir üzerinde etki yapacaktır.
İradi maliye politikası uygulamasına ilişkin en önemli dezavantajlar politikanın etkinliğini sınırlandıran ekonomik tahminlerin doğru olarak yapılamaması sorunu ve ekonomik durum doğru olarak tespit edilse bile maliye politikası işlemlerinin belli bir gecikme ile gerçekleştirilebilmesidir. Bir ekonomide mevcut ekonomik durumun ve konjonktürel dalgalanmaların doğru olarak teşhis ve tahmininde bulunulması istikrarsızlıkla mücadele açısından son derece önemli bir konudur.
Konjonktüre ilişkin sorunlarla ilgili tahminlerin doğru yapılamasını engelleyen faktörlerin başında güvenilir ve hızlı istatistiki verilerin olmayışı gelmektedir.
İradi maliye politikası uygulamalarında karşılaşılan bir diğer önemli sorun ise maliye politikasına ilişkin doğru tercihlerde bulunulmuş olsa bile, etkilerin ortaya çıkmasındaki gecikmelerin politikanın etkinliğini kısıtlayıcı etki yaratmasıdır.
Maliye politikası işlemi için harekete geçme kararı ile işlemin uygulamaya konulması arasındaki gecikme uygulama gecikmesi olarak adlandırılmaktadır. Bu gecikme hem idari hem de yasal gecikmelerden kaynaklanmaktadır. İradi maliye politikası kararlarının büyük kısmı büyük bir idari ve yasal hazırlığı gerektirmektedir.
Maliye politikası işleminin uygulamaya konulması ile ekonomi üzerinde etkili olması arasındaki gecikme ise tepki gecikmesi olarak belirtilebilir. Gerçekten bir maliye politikası işleminin uygulamaya konulduğu zamandan, ekonomi üzerinde, arzulanan amacın gerçekleşmesi olayının meydana geldiği zamana kadar belli bir süre geçmektedir.
İradi politikaların uygulanmasında takdir yetkisi siyasi otoritenin elindedir. Ancak uygulamada bazen politikacılar kapsamlı politika araçları, bunların etkileşimi ve sonuçları konusunda tam bilgiye sahip değillerdir.
Kurallara Dayalı Maliye Politikası
Temelleri Keynes tarafından atılan, Keynesyen iktisatçılar ve fonksiyonel maliyeyi savunan iktisatçılar tarafından geliştirilen ve politik alanda büyük rağbet gören iradi maliye politikaları, uygulamada bazı güçlüklerle karşılaşmakta ve bu durum önemli bazı ekonomik sonuçlar doğurabilmektedir.
İradi maliye politikası uygulamaların olumsuz sonuçlarına odaklanarak geliştirilen kurallara dayalı maliye politikaları, özellikle maliye ve para politikasına ilişkin kurallar üzerinde odaklanmaktadır. Kuralların ve kurumların önemi üzerinde duran düşünce akımlarının başında Kamu Tercihi Teorisi, Anayasal İktisat teorisi, Freiburg İktisat Okulunun (ORDO Liberaller) düşünceleri gelmektedir. Bu iktisat okulları ekonomik ve politik alanlarda kural ve kurumların önemini vurgulamışlar ve iyi bir ekonomik ve siyasi düzen için kural ve kurumların gerekliliği üzerinde durmuşlardır.
Freiburg Okulu’nun liberalizm anlayışı literatürde ORDO Liberalizmi olarak geçer. “ORDO” Latincede “Doğal Düzen” anlamına gelmektedir. Freiburg Okulu yaklaşımına göre toplumda bir düzene ihtiyaç bulunmaktadır. Ekonomik düzen de toplum düzeninin önemli bir parçasıdır. Freiburg Okulu mensuplarına göre ekonomik düzen Klasik İktisadi yaklaşımda savunulduğu gibi kendiliğinden oluşan bir doğal düzen içerisinde değildir. Bu nedenle ekonomik düzenin sağlanabilmesi için mutlaka kural ve kurumlara dayalı olması gerekmektedir.
Freiburg Okulu mensuplarına göre aktif devlet anlayışı, aşırı müdahaleci devlet demek değildir. Onlara göre aktif devlet sosyo-ekonomik-politik düzenin kural ve kurumlarını oluşturan devlet anlayışıdır.
Maliye politikası kuralları anayasaya, yasaya, bütçe planlarına, orta vadeli planlara veya uluslararası anlaşmalara dayanabilir. Anayasaya herhangi bir mali konuda hüküm koyulması ile o konu anayasal bir nitelik kazanmaktadır. Bu sayede o mali kurala uyulması da zorunlu hale gelecektir.
Kurallara dayalı maliye politikası uygulamasında mali kuralların uygulanma amaçları şu şekilde özetlenmektedir: makroekonomik istikrarı sağlamak, maliye politikasının kredibilitesini artırmak ve bütçe açıklarının azaltılmasına yardımcı olmak, uzun vadede maliye politikasının sürdürülebilirliğini sağlamak, uygulanan kamu politikalarının güvenilirliğini artırmak, ekonomik dalgalanmaların etkisini azaltmak ya da dalgalanmaların daha da artmasını engellemek.
Mali Kurallar: Mali kurallar, temel mali değişkenler üzerine konulan daimi nitelikteki sayısal sınırlamalar olarak tanımlanmaktadır.
Kurallara Dayalı Maliye Politikasının Avantaj ve Formül esnekliği yönteminin bir ekonomide istikrar bozucu Dezavantajları etkilere karşı hemen tepki gösterilmesi gibi bir üstünlüğü İradi maliye politikasının eksiklerinden yola çıkılarak vardır. Ancak, gerçek hayatta, istikrarsızlığa neden olan oluşturulan kurallara dayalı maliye politikasının avantajlı kaynakların çokluğu ve tüm bu istikrarsızlık durumlarına yanları bu eksiklikler olarak ifade edilebilir. Mali kuralların uygun birtakım önlemler dizisinin önceden saptanmasının avantaj ve dezavantajları maliye politikasına ilişkin zorluğu, bu yöntemin uygulanmasının sınırlı olmasına literatürde üzerinde en fazla tartışılan konuların başında neden olmuştur.
gelmektedir. Mali kurallar iradi maliye politikası uygulamalarının etkinliğinin artırılması, kuralların piyasa tarafından yanlış maliye politikası uygulamalarına karşı bir güvenlik önlemi olarak algılanması sayesinde risklerin azaltılması, sürdürülebilirlik ve istikrara katkı sağlanması, iradi politikaların yanlış zamanlamasından doğan riskleri azaltarak maliye politikalarının kendisinin istikrarsızlığın nedeni olmasının engellenmesi, seçim ekonomisinin, dolayısıyla bütçe açıklarının oluşumunun engellenmesi, hükümet değişimleri sonrası politikalarda devamlılığın sağlanması, bilgi asimetrisinin azaltılması ve nesiller arası gelir dağılımında adaletin sağlanması bu avantajlar arasındadır.
Mali kural uygulamasının en olumsuz tarafı maliye politikasının esnekliğini azaltmasıdır. Bu görüşe göre; kurallı maliye politikası hükümetleri gerektiğinde konjonktür karşıtı maliye politikası uygulaması konusunda kısıtlamaktadır. Ekonomik olayların dinamik bir yapıya sahip olduğu ve konjontürel dalgalanmaların ekonomi üzerinde yarattığı etkiler de unutulmamalıdır. Mali kurallar özellikle ekonomide durgunluğun yaşandığı dönemlerde krizle mücadeleyle uyumlu olmayan yönde aşırı daraltıcı sonuçlara yol açabilmektedir. İradi maliye politikası yerine kuralların uygulanması hükümetin elini bağlayarak konjonktür dalgalarında bir artışa neden olabilmektedir. Uzun dönemli olarak uygulanan mali kurallar da bu sorunların çözümünde yetersiz kalacaktır.
Formül Esnekliği
Hem iradi maliye politikasının hem de otomatik istikrar sağlayıcıların sahip oldukları dezavantajlardan dolayı eleştirildiği bilinmektedir. Bu nedenle, kısmen iradi maliye politikası kararlarındaki gecikmelerden kurtulmak, kısmen de otomatik istikrar sağlayıcıların yetersizliğini gidermek için, formül esnekliği olarak isimlendirilen bir maliye politikası uygulama yöntemi ortaya atılmıştır. Genel olarak, bu kavramın bu iki yaklaşım arasında bir uyum sağlamak amacıyla ortaya atıldığı söylenebilir. Formül esnekliği yaklaşımı ihtiyari maliye politikası ile otomatik istikrar sağlayıcı politikalarının sorunlarını çözümlemek ve bunlar arasında bir köprü görevini görmek üzere ortaya atılmıştır.
Formül esnekliği uygulamasında, hükümetin hangi koşulların gerçekleşmesi, yani göstergelerin hangi sinyal değerlerini aşmaları halinde ekonomiye müdahale etmek zorunda olduğu ve bu müdahale sırasında uygulayacağı önlemlerin türü ve dozu yasada belirlenmektedir. Bu durumda hükümetin karar yetkisi yasa koyucuya geçmektedir.