MLY402U-MALİYE POLİTİKASI
Ünite 1: Maliye Politikasının Amaçları, Araçları ve Sınırları
Giriş
Sosyal bilimler alanında yer alan çoğu bilim dalı gibi maliye politikasının teori ve uygulaması da birbirinden ayrışmaktadır. Teorik yönünü, maliye politikası araçlarının toplumsal kriterlere göre belirlenen hedeflere ulaşmada en etkin bir biçimde nasıl kullanılması gerektiğine dair bilimsel saptama ve öngörülerde bulunulması oluşturmaktadır. Maliye alanında çalışan akademisyenler ve araştırmacılar devletin kullandığı maliye politikası araçlarının ekonomik değişkenler üzerindeki etkilerini inceleyen bilimsel araştırmalar yapmakta, bulgularını ve öngörülerini yayınladıkları bilimsel çalışmalarda ortaya koymaktadırlar. Maliye politikasının uygulama kısmında ise siyasi karar merciinden yetkisini alan hükümetler ve onların atadıkları bürokratlar görev almaktadır. Devletin ekonomi politikalarına ve hedeflerine dayalı olarak hükümet tarafından hazırlanan ve siyasi karar mercii tarafından da kabul edilen devlet bütçesine bağlı kalınarak kamu bürokrasisi tarafından devletin mali araçları kullanılarak bu görev yerine getirilmektedir.
Maliye Politikasının Tanımı
Maliye politikası, devletin ekonomik hayata müdahalesi fikrinin genel kabul görmesi ile önem kazanan ve devlete ait çeşitli mali araçların belirlenen amaçlar doğrultusunda nasıl kullanılabileceğinin incelendiği sosyal bilimlere ait bir bilim dalıdır. Maliye politikası, bir ekonomide temel makroekonomik hedeflere ulaşmak için kamu harcama ve gelirlerinin, miktar ve bileşiminde alınması gereken önlemler olarak tanımlanabilir.
Buna göre maliye politikası; fiyat istikrarını, tam istihdamı, ekonomik büyüme ve kalkınmayı, gelir ve servetin toplumda adil dağılımını sağlamak ve ekonomik çalkantılardan uzak istikrarlı bir ekonomik yapıyı sürdürmek için devletin mali araçlarının zamanlaması, uygulanması ve bileşimidir. Devletin mali araçları ise; bütçesi, harcamaları, gelirleri ve borçlanmasıdır.
Maliye politikası, Amerika Birleşik Devletleri’nde başlayan 1929 Büyük Ekonomik Buhranı’ndan sonraki dönemde önem kazanan ve maliye bilimi içerisinde hızla gelişen bir disiplindir. 20. yüzyıldan itibaren modern devlet anlayışında çok önemli gelişmeler yaşanmış, klasiklerin savunduğu düşük kamu harcamaları ve kamu gelirleri savı geçerliliğini yitirmiş, devletin ekonomik ve mali işlevlerinde artış meydana gelmiştir.
İlk başlarda maliye politikasının önceliği, Büyük Buhran’ın neden olduğu işsizlik soruna çözüm aranmasındaydı. Ancak daha sonraları İkinci Dünya Savaşı’nın başlamasıyla birlikte ekonomide enflasyonist eğilimler artmış ve işsizliğin önemi azalmıştır. Buna bağlı olarak maliye politikası konusunu, savaşın neden olduğu yıkımın onarılması ve azgelişmiş ülkelerin kalkınma çabaları oluşturmaya başlamıştır. Toplumsal refahı artırmak için maliye politikası araçlarına ağırlık verilmeye başlanmıştır.
Gelişmekte olan ülkelerin yapısal sorunlarından kaynaklanan kısır döngüler nedeniyle ekonomilerini kendi hâline bırakmak sakıncalıdır. Bu tür ekonomilerde devletin doğrudan veya dolaylı olarak belirli görevleri üstlenmesi kaçınılmazdır.
Maliye Politikasının Amaçları
Maliye politikasının amaçlarını, ekonomik istikrarın yani tam istihdam, fiyat istikrarı, yeterli ekonomik büyüme ve ekonomik kalkınma düzeyinin, ülkedeki kaynakların etkili ve verimli kullanımının, toplumda gelir ve servetin adil dağılımının düzenlenmesinin sağlanması ve sürdürülmesi olarak sayabiliriz. Kısacası devletin maliye politikasını kullanmadaki amacı toplumun refah düzeyinin yükseltilmesidir.
Modern maliye anlayışında, ekonomik kalkınmanın ekonomik büyümeden daha önemli olduğu kabul edilmektedir. Devlet, kamu hizmetlerini sunarken, kamu gelir ve giderleri ile borçlanmanın sosyal ve ekonomik etkilerini dikkate almalı ve bu araçların ekonomik dengeyi bozmasına izin vermemelidir.
Ekonomik İstikrar
İstikrarın sözlük anlamı; aynı kararda, biçimde sürme, kararlılık, stabilizasyondur. Bir ekonomide millî geliri genellikle tam istihdam milli gelir düzeyinde istikrara kavuşturmaya çalışan politikalara “istikrar politikaları” denilmektedir.
Dolayısıyla ekonomik istikrarın en önemli kısmını, dinamik tam istihdam nedeniyle sürekli hareket halinde olan bir ekonomide fiyat istikrarının sağlanması ve sürdürülmesi oluşturmaktadır.
Fiyat İstikrarı
Fiyat istikrarının anlamı, bir ekonomide fiyatlar genel düzeyindeki sürekli dalgalanmaların önlenmesidir. Ekonomideki sürekli dalgalanmalar iki şekilde meydana gelmektedir. Genel fiyat seviyesi sürekli ya yükselmekte ya da düşmektedir. Fiyat istikrarı ile fiyatların asla değişmeyeceği anlaşılmamalıdır.
Tam İstihdam
En geniş anlamıyla tam istihdam, bir ekonomide mevcut olan tüm üretim faktörlerinin tam kapasite ile kullanımını ifade etmektedir. Ancak genellikle tam istihdam kavramı ile vurgulanmak istenen üretim faktörlerinden biri olan emeğin istihdamı yani çalışmasıdır.
Keynesyen iktisatçılara göre, kamu ekonomisinin temel görev ve işlevlerinden biri ekonomik dengeyi sağlamaktır. Bir ekonomideki denge, toplam arz-talep eşitliği veya toplam yatırım-tasarruf eşitliği olarak ifade edilir.
Ekonomik Büyüme ve Kalkınma
İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra hem sanayileşmiş ülkelerin dengeli bir büyüme oranını sürdürme çabaları, hem de gelişmekte olan ülkelerin ekonomik durumlarının iyileşmesi ve istikrara kavuşturulması gibi sebeplerle,
ekonomik büyüme ve kalkınma konuları maliye politikasında önem kazanmıştır.
Ekonomik büyüme kavramı, üretimdeki değişikliklere odaklanır. Ekonomik kalkınma ise vatandaşların yaşam standartlarını iyileştirmek için ekonomik, sosyal, politik ve kurumsal mekanizmaları dikkate alan geniş bir alanı kapsamaktadır. Buna göre ekonomik göstergelerin iyileşmesi, ülkenin siyasi ve sosyal refahının iyileştirilmesini, vatandaşların maddi ve manevi refah düzeylerinin artmasını sağlamalıdır.
Her ülkenin kendine özgü politik, sosyal ve ekonomik yapısı uygulanacak politikalarda da farklılığı beraberinde getirmektedir. Bu yönden bir ülkenin büyümesi aynı zamanda o ülkenin kalkındığını da göstermez. Ekonomik kalkınma için daha kapsamlı değişiklikler gerekmektedir. Ancak ekonomik büyüme ve kalkınma birbirini tamamlamakta ve etkilemektedir. Bu açıdan ekonomik büyüme, kalkınmanın önünü açmakta, kalkınma da ekonomik büyümeyi uzun vadede destekleyerek sürdürülebilir olmasını sağlamaktadır.
Kaynak Tahsisinde Etkinlik
Kaynak tahsisinde etkinlik, ekonomideki kıt kaynakların toplumsal refahı maksimize edebilmek için en verimli biçimde kullanımının sağlanmasıdır. Fiyatlandırma mekanizması bazı mal ve hizmetlerin sunumunda işlevsel değildir. Bu durum piyasa başarısızlığı olarak adlandırılmaktadır.
Ayrımcı vergilendirme: Bazı ürünlerin çeşitli özelliklerinden dolayı farklı düzeyde vergilendirilmesidir.
Devletin geleneksel işlevleri bağlamında ürettiği kamusal mal ve hizmetlerin faydaları bölünemez ve pazarlanamaz. Bu nedenle piyasada bu tür mal ve hizmetlere olan talebi açıklamak ve piyasa fiyatını oluşturmak mümkün değildir. Ayrıca, bu tür mal ve hizmetlerin sosyal marjinal faydası, özel marjinal faydalarından daha yüksektir. Bu nedenle, devlet bu tür mal ve hizmetlerin üretimini tekelleştirebileceği gibi, vergiler veya fiyat kontrolleri gibi müdahaleler yoluyla dağıtım mekanizmasını ve özel şirketlerle birlikte üretime katılarak kaynakların dağılımını da etkileyebilmektedir.
Gelir Dağılımında Adalet
Gelir dağılımı bir ekonomide belirli bir zaman diliminde yaratılan mal ve hizmetlerin toplamını ifade eden millî gelirin, bireyler veya gruplar arasında nasıl paylaşıldığının belirlenmesini ifade etmektedir. Gelir dağılımı, bireyler ve gruplar arasında gelir farklılaşmasını açıklamak için kullanılan bir kavramdır. Gelir dağılımında adalet kavramı ise üretim faaliyetlerinde bulunanların, katkılarına bağlı olarak, millî gelirden aldıkları payın dengeli ve adil olmasını ifade etmektedir.
Gelir dağılımındaki adaletsizlikler ülkeden ülkeye değişebilmektedir. Çoğu gelişmiş ülkede zenginler ve yoksullar arasındaki gelir uçurumu son yıllarda hızla derinleşmektedir. Gelir dağılımını etkileyen faktörler;
işgücü piyasası ve işgücü dağılımı, üretim faktörlerinin ve fiyatların dağılımı, bireylerin eğitim düzeyi, sosyal kurallar ve düzenlemeler, dünya ekonomisinde teknoloji ve küreselleşme gibi değişimler ile ülke ekonomilerindeki döngüsel hareketler ve sosyal politikalar gibi unsurlardır.
Piyasa mekanizması yapısı gereği gelir dağılımındaki dengesizlikleri önleyen mekanizmalara sahip değildir. Ekonomik aktivite sonucunda bireylerin elinde olan ve olmayan nedenlerle gelirin dağılımında dengesizlikler meydana gelebilmektedir. Özellikle gelişmekte olan ekonomilerin yapısal sorunları bu dengesizlikleri şiddetlendirmektedir. Genel olarak, vergilerin farklı gelir düzeylerindeki bireylerin harcama ve tasarrufları üzerinde farklı etkileri vardır.
Maliye Politikasının Araçları
Maliye politikası, belirlenen ekonomik hedeflere ulaşmak için kamu bütçesi, kamu harcamaları, kamu gelirleri ve borçlanmasını kullanmaktadır. Devlet, bütçesini oluştururken, yapacağı harcamaları, toplayacağı gelirleri planlarken ve ikisinin arasındaki fark nedeniyle borçlanacağı miktarı ve hangi kaynaktan borçlanacağını belirlerken aslında maliye politikasını uygulamaktadır.
Maliye politikası araçlarının farklı ekonomik değişkenler üzerinde amaçlarına göre farklı etkileri olabilmektedir. Örneğin bir ekonomide kamu harcamalarının toplam talebe etkisi ile kamu gelirlerinde önemli bir yer tutan vergilerin toplam talebe etkisi birbirinden farklıdır.
Bütçe Politikası
Devlet bütçesinin maliye politikası aracı olarak kullanımı, belirli ekonomik hedeflere ulaşmak için bütçede kamu harcama ve kamu gelirlerinin büyüklüğünün ve bileşimlerinin ayarlanmasıdır. Devletin harcamalarına, gelirlerinin toplanmasına yetki veren ve aralarındaki dengenin nasıl kurulduğunu gösteren bütçe, bir ekonomide hangi hizmetlerin hangi kaynaklardan sağlandığını ve bunları karşılayacak harcamaların nasıl finanse edileceğini göstermektedir.
Telafi edici bütçe: Devletin ekonomi tam istihdama gelinceye kadar bütçe açıkları, tam istihdam sağlandığında ise denk bütçe politikası uygulamasıdır.
Harcama Politikası
1929 Büyük Buhranı sonrasında devletin ekonomideki rolü yeniden tartışılmaya başlanmış ve yeni görev ve sorumluluklar tanımlanmıştır. Devlet ekonomik ve sosyal alanda pek çok görev ve sorumluluğu üstlendikçe harcamalarında da önemli miktarda artış meydana gelmiştir. Devletin küçülmesini savunan Klasiklerin aksine Keynesyenler, ekonomideki sorunların talep tarafından kaynaklandığını ileri sürdüler. Dolayısıyla talebi canlandırmanın ve yönlendirmenin en iyi yolunun kamu harcamalarından geçtiğini savundular.
Kamu harcamaları, devlet tarafından eğitim, sağlık, güvenlik ve savunma gibi mal ve hizmetlerin sağlanması
için harcanan parayı ifade etmektedir. Kamu harcamaları, devletlerin sosyal ve ekonomik hedeflerini yerine getirmek için ihtiyaç duydukları mal ve hizmetleri üretmesine veya mal ve hizmetleri satın almasına olanak tanımaktadır.
Kamu harcamaları esas olarak savunma, yol, köprü gibi özel sektör tarafından sağlanmayan mal ve hizmetleri tedarik etmek; hastaneler ve okullar gibi erdemli malları sunmak; işsizlik ile maluliyet yardımları dâhil olmak üzere birçok sosyal yardım ödemelerini ve desteklerini sağlamak amacı ile gerçekleştirilmektedir.
Gerçekleştirilen kamu yatırımları söz konusu yıl içerisinde ekonomik büyümeyi arttırdığı gibi kamu sermaye stokunu artırarak uzun vadede ekonomik kalkınmayı da desteklemektedir.
Kamu sermaye stoku: Devletin kümülatif yatırımlarıdır ve belirli bir dönemde kamusal mal ve hizmet üretme kapasitesinin en temel göstergesidir.
Vergi Politikası
Kamu geliri, devletin ve diğer kamu kurumlarının kamu hizmetini yerine getirmek için kanuna dayalı olarak çeşitli kaynaklardan elde ettiği gelirlerdir. Devlet bu geliri kamu harcamalarını finanse etmek için kullanır. Kamu gelirleri; vergiler, harçlar, şerefiyeler, parafiskal gelirler, borçlanma, emlak ve kurum gelirleri ile para cezalarından oluşmaktadır. Vergiler, kamu gelirlerinin en önemli kısmını oluşturmaktadır. Vergiler, günümüzde maliye politikasının amaçlarına ulaşmak için kullanılabilecek en önemli mali araçlardır.
Vergi politikası, özellikle gelişmiş bir sermaye piyasasına sahip olmayan ve büyük ölçüde iç kaynak eksikliği ile karşı karşıya kalmış gelişmekte olan ülkelerde, en temel maliye politikası araçlarından biri haline gelmiştir. Vergiler hem kamu harcamaları için doğrudan kaynak temin edilmesi hem de dolaylı olarak yatırımlar için koruyucu ve teşvik edici etkileri ile ekonomik kalkınma için önemli bir finansman kaynağıdır.
Günümüzde vergiler üç grupta tahsil edilmektedir; gelir, tüketim ve servet. Tahsil edilme biçimlerine göre ise dolaylı ve dolaysız olarak ikiye ayrılmaktadır. Tüketim vergileri genellikle dolaylıdır. Dolaylı vergiler, tüketicilerin kullandıkları ürün ve hizmetlerin fiyatları içerisinde hesaplanmakta ve bir vergi sorumlusu tarafından idareye yatırılmaktadır.
Gelir etkisi: Geliri azalan bireylerin eski yaşam standardını koruyabilmek daha çok çalışmasını ifade etmektedir. İkame etkisi: Geliri azalan bireylerin çalışma saatleriyle boş zamanını ikame etmesini ifade etmektedir.
Borçlanma Politikası
Kamu kesimi borçlanması, merkezi yönetim veya diğer kamu kuruluşlarının, özel hukuk hükümlerine dayanarak iç borçlanma biçiminde ülke içerisindeki bireyler, ticari bankalardan, özel finans kurumlarından ve merkez bankasından veya dış borçlanma biçiminde yabancı finans
kurumları ve bankalar ile yabancı devletlerden veya Dünya Bankası, IMF gibi uluslararası kurumlardan yapılan borçlanmayı ifade etmektedir. Alacaklı ve borçlu olarak iki taraf söz konusudur. Borçlu taraf devlettir ve borcun vadesi ve faizi sözleşme şartlarında belirtilmektedir.
Klasik iktisatçılara göre devlet hiçbir zaman borçlanmamalıdır. Devletin faaliyet alanı sınırlı olmalı, bu faaliyetleri karşılayacak kadar vergilendirme yapılmalıdır. Bütçe açık vermemeli, denk bütçe politikası uygulanmalıdır. Onlara göre devletin borçlanmaya gitmesi, borç alınabilir fonlar için kamu kesimi ile özel kesim arasında bir rekabete yol açacaktır. Kamu kesimi vergi alma ve para yaratma gücü nedeniyle kredi verenler tarafından daha fazla tercih edilecektir. Borç verilebilir fonların azalması nedeniyle ortaya çıkan “dışlama etkisi” sebebiyle özel sektör daha yüksek faiz oranlarından borçlanmak zorunda kalacaktır. Karlılıkları ve yatırımları azalacaktır.
Maliye Politikasının Türleri
Maliye politikası, uygulama yöntemlerine bağlı olarak üç kategoriye ayrılmaktadır: isteğe bağlı (iradi), otomatik istikrar sağlayıcı ve kurala bağlı maliye politikası.
İsteğe Bağlı (İradi) Maliye Politikası
Bazen maliye politikasını ekonomik koşullara göre değiştirmek gerekmektedir. Ekonomik dalgalanmaları azaltmaya yönelik bu önlemler, isteğe bağlı maliye politikası olarak adlandırılmaktadır. İsteğe bağlı maliye politikası, devletin ekonomik ve mali hedeflerine ulaşabilmek için dilediği zaman, kendi belirlediği araçlarla piyasaya müdahale etmesidir.
İsteğe bağlı maliye politikasını uygulamanın bazı zorlukları da vardır. Öncelikle ekonomik sorunlarla ilgili doğru bir teşhis koymak ve değerlendirmelerde bulunmak zordur. Bazı durumlarda karşılaşılan bir ekonomik sorun herhangi bir maliye politikası müdahalesini gerektirmeyebilir ve uygulanacak maliye politikası yarardan çok zarar verebilmektedir. Doğru tespitlerde bulunabilmek için millî gelire ilişkin ekonomik veriler uzmanlarca dikkatli bir biçimde incelenmelidir.
Otomatik İstikrar Sağlayıcı Maliye Politikası
Otomatik istikrar sağlayıcı maliye politikası, ekonomik dalgalanmalara bağlı olarak iradi bir kararla değil, otomatik bir biçimde devreye giren mali araçlarla uygulanmakta ve ekonominin dengeye gelerek istikrarsızlıkların ortadan kaldırılması esasına dayanmaktadır. Başka bir deyişle makroekonomik istikrarsızlık durumunda otomatik istikrar sağlayıcı maliye politikasının beklenen sonuçları üretmesi için herhangi bir yasal işlem, idari karar, ekonomik teşhis, bu teşhise uygun kamu harcaması ve vergi önlemine ihtiyaç duyulmamaktadır.
Kurala Dayalı Maliye Politikası
Kurala dayalı maliye politikası, mali disiplini ve ekonomik istikrarı korumak için hükümetlerin bütçe, borçlanma, harcama ve vergiler gibi maliye politikası araçlarını kullanılmalarının bazı yasal veya anayasal kurallar yoluyla
düzenlenmesidir. Bu yolla politik süreçlerden kaynaklanan ulaşmayı sağlayacak maliye politikalarının tasarlanması maliye politikası düzensizliklerinin giderilmesi gerekmektedir. amaçlanmaktadır. Günümüzde bu tür maliye politikaları Ayrıca maliye ve para politikalarını da birbirinden ayrı Japonya’da, bazı Kanada eyaletlerinde, Yeni Zelanda’da ve değerlendirmek doğru değildir. Bu politikaların birbiriyle Avrupa Para Birliği’nde, yaşlanan nüfus karşısında maliye uyum içerisinde yürütülmesi gerekmektedir. Bir politikasının uzun vadeli sürdürülebilirliğinin sağlanması, ekonomide enflasyonun hızla yükseldiği durumlarda bir popülist politikaların önlenmesi, uluslararası yatırımcılara yandan sıkı bir para politikası izlenirken diğer yandan da güven sağlanması ve birlik içerisinde veya uluslararası kamu harcamalarını azaltan ve kamu gelirlerini artıran bir düzeydeki olumsuz dışsallıkların en aza indirilmesi daraltıcı bir maliye politikası ile bu politika amacıyla uygulanmaktadır. desteklenmelidir. Kurala dayalı bir politikanın başarılı olabilmesi için belirli koşulları sağlaması gerekmektedir. Söz konusu kurallar yasalarda açıkça tanımlanmış, şeffaf, basit, kalıcı, etkili, uygulanabilir ve gerekirse esnek olmalıdır. Ayrıca, kurala dayalı maliye politikası, ekonomik hedeflerle de uyumlu olmalıdır. Mali kurallar, ülkelerin farklı tercih ve ihtiyaçlarına göre farklı tür ve nitelikte tasarlanmalıdır.
Maliye Politikasının Sınırları
Ekonomik hedeflerin aslında birbirinden tamamen bağımsız olduğunu söylemek mümkün değildir. Çoğu zaman bu hedefler birbirleriyle uyumlu değillerdir. Ekonomide bir hedefe ulaşmanın bazen başka bir hedefe ulaşılmasını engellediği görülmektedir. Diğer bir deyişle, maliye politikası önlemlerinin olumlu yönlerinin yanında bazı olumsuz yönlerinin de olması kaçınılmazdır.
Ekonomik denge, toplam arzın ve talebin eşitliği veya yatırımların ve tasarrufların eşitliği yoluyla sağlanmaktadır. Fiyat istikrarı fiyatlar genel seviyesinin dengede olduğu anlamına gelmektedir. Bir ekonomide devletten hem tam istihdamın güvence altına alınması ve sürdürülmesi hem de göreli fiyat istikrarının sağlanması beklenmektedir.
Devlet, özel sektörün yatırımlarını arttırması amacıyla çeşitli teşvikler oluşturmak için vergi politikasını kullanmaktadır. Dolayısıyla sermayedar kesimin gelirlerinin bir kısmı vergi afları, muafiyetleri ve yatırım indirimleri nedeniyle vergi dışında bırakılmaktadır. Devlet gelir kaybını harcama vergileriyle giderme yolunu seçerse, gelirlerinin büyük bir kısmını tüketime ayırmak zorunda kalan düşük gelirlilerin vergi yükü artacaktır.
Durgun dönemlerinde ekonomik genişleme amacıyla uygulanan bütçe açıklarının finansman yönteminin de ekonomi üzerinde farklı etkileri olduğu görülmektedir. Parasal tabanı genişleten merkez bankası kaynaklarından borçlanma fiyat istikrarını olumsuz etkilerken, finansal kurumlar ve özel yatırımcılardan alınan borçlar özel yatırımlar için kullanılabilecek fonların azalmasına ve faiz oranlarının yükselmesine neden olabilecektir.
Ayrıca, bir ekonomide ekonomik istikrarın sağlanabilmesi için birlikte sağlanması gereken fiyat istikrarı ve tam istihdam hedeflerine yönelik maliye politikaları arasında da bir uyumsuzluk ortaya çıkmaktadır. Bu nedenle, her bir ekonomik hedefinin yarattığı kısıtlamalar dikkate alınarak, çatışan hedeflere mümkün olan en optimal seviyede