MLY302U-MAHALLİ İDARELER MALİYESİ
Ünite 4: Mahalli İdarelerin Mali Kaynakları ve Büyük Kentler
Genel Olarak Gelir Bölüşümü
Gelir bölüşümü, idareler arasında, hizmetin gerektirdiği harcamayı yapabilecek gelirlerin belirli kurallara uygun olarak dağıtılması ve bölüşülmesidir. Gelir bölüşümünün dar ve geniş anlamı olmak üzere iki anlamı bulunur. Dar anlamıyla gelir bölüşümü idareler arasındaki özellikle mali alanda gerçekleşen eşitsizliği gidermek ve ilişkileri dengeye oturtmak için yapılan düzenleyici ödemelerdir. Geniş anlamıyla gelir bölüşümü ise denge sağlayıcı faaliyetlerin dışında ayrıca vergi kaynak ve gelirlerinin de bu amaca uygun olarak bölüşülmesini ifade eder. Gelir bölüşümünde temel hareket noktası, yerel yönetimlerin kendilerine verilen görevler dolayısıyla gelire ihtiyaç duymalarıdır. Merkezî ve mahalli idarenin gelir bölüşümünde dört yöntem mevcuttur bu yöntemler;
• Bağımsız Vergileme Yetkisi Sistemi • Bağımlılık Sistemi • Ayırma Sistemi • Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Sistemi
Bağımsız Vergilendirme Yetkisi Sistemi
Hans Ritschl tarafından rekabet sistemi olarak adlandırılan bu sistemde mahalli idareler değişik ölçülerde olmakla birlikte vergileri toplama, vergileme ile ilgili işlemleri kendi sorumluluklarında gerçekleştirme ve vergilerin matrah ve oranını yasaların öngördüğü çerçevede belirleme yetkisine sahiptirler.
Bu yöntemde mahalli idareler vergileme yetkisine sahiptirler. Bağımsız bir vergi yetkisinden anlaşılması gereken yerel yönetimin kendi başına verginin oranını, matrahını belirlemesi, vergi toplama ve vergilendirmeye ilişkin işlemleri yapmada merkezî idareden bağımsız olmasıdır.
Bağımsız vergilendirme sisteminin avantajı yerel yönetimin vergi kaynağına fiziki olarak yakın olmasıdır. Bu sistemin avantajı olduğu gibi dezavantajları da vardır;
• Merkezî idare ve yerel idarenin ayrı ayrı vergi idaresi kurması verginin tarh, tahakkuk ve tahsil maliyetini artırabilir. • Vergilendirme yetkisine sahip hem merkezî idare hem de yerel idarenin bulunması kişilerin bireysel vergi yükünü arttırabilir. • Aynı ülke sınırları içinde farklı oranlarda uygulanan yerel vergilerin varlığı bölgeler arası eşitsizliğe yol açabilir. • Vergi sisteminde birlik ilkesi bozulabilir.
Bağımlılık Sistemi
Bu sistemde vergi gelirlerinin büyük bir kısmı merkezî yönetimde toplanmakta yerel yönetimlere sadece küçük bazı yerel vergiler ve harçlar bırakılmaktadır. Bu nedenle yerel hizmetlerin finansmanı için yerel yönetimler merkezî idareden gelecek bağış ve yardımlara veya kendilerine tahsis edilen paylara gereksinim duymaktadır. Böyle bir sistemde mali özerklik zayıf düzeydedir ve yerel
yönetimlerin merkezî idarenin müdahalesinden uzak faaliyette bulunmaları oldukça güçtür. Bağımlılık sistemi, özerk mahalli idare anlayışı ile bağdaşmadığı gibi mahalli idarelerin demokratikleşmesi önünde önemli bir engel oluşturmaktadır.
Ayırma Sistemi
Bu sistemde her idare kendi gelir kaynağına sahip olması nedeniyle farklı idareler aynı kaynağa başvuramaz. Vergilendirme yetkisinin bir idari ünite tarafından kullanılması çifte vergilendirmeyi de önler. Böylelikle yerel yönetimlerin mali özerkliği kuvvetlendirilmiş olmaktadır. Emlak vergisi oranları merkezî hükûmet tarafından belirlenirken tahsilatın yerel yönetimlerce yapılması buna örnektir
Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi
Merkezî yönetim bütün vergileri tarh ve tahsil etmekte, tahsil olunan vergilerin bir kısmı belirli ölçütlere göre yerel idarelere pay edilmektedir. Asıl tahsilat işini üstlenen merkezî idarenin yetkili organlarıdır, toplanan hasılattan yerel yönetim payına düşeni transfer etme işlemini yine merkezî idare gerçekleştirir. Bu yöntemin avantajlarından en önemlisi çifte vergilendirmenin önlenmesidir. Bu yöntemin dezavantajı ise yerel yönetimlerin özerkliği konusudur. Merkezî idareden pay alan yerel idareler artık merkezî idareye bağımlı hâle gelmektedir.
Vergiler Yoluyla Gelir Sağlama
Yerel yönetimlerin sunduğu hizmetlerin başlıca finansman kaynağı vergilerdir. Her ülke kendi idari yapısına uygun olan gelir bölüşümü yöntemini uygulamaktadır. Vergi gelirlerinin bölüşümünde genel bir formül olmasa da merkezî yönetim güçlendikçe yerel yönetimin bağımsız vergi tarh ettirme olanağı da azalmaktadır. Yerel yönetimin hâkimiyetine bırakılan vergilerin çoğu aslında genel geçer vergi tanımının “karşılıksız” olması esasına çiğnese de faydalanma esasına dayananlardır.
Gelir Vergileri: Maliye politikasının amaçlarından biri olan ekonomik istikrarı sağlama işlevini yerine getirmede kullanılan en önemli araçlar gelir üzerinden alınan gelir ve kurumlar vergileridir.
Tüketim Vergileri: Gelir üzerinden alınan vergiler yerel yönetimlerin geliri olabileceği gibi tüketim üzerinden alınan dolaylı vergiler de yerel yönetimlerin geliri olabilir. Yerel yönetim sınırları içinde yapılan satışlara ek vergi oranı getirilebileceği gibi bağımsız olarak da uygulamasına tarihte rastlanmaktadır.
Emlak Vergisi: Emlak vergisi vergi sınıflandırmasında kısmı servet vergisi olarak konumlandırılır. Bina, arsa ve arazi gibi taşınmazlar üzerinden emlak vergisi alınır. Vergi kaynakları arasında mahalli idarelere en uygun olan vergi bina ve arazi vergileridir. Emlak vergisinde, vergiyi doğuran olay yerel sınırlar içinde gerçekleştiğinden vergi gelirinin yerel idareye bırakılması uygundur. Emlak vergisinde verginin matrahı yerel idarenin yetki ve
sorumluluk alanı içerisindedir. Emlak vergisi yerel yönetimlerin istikrarlı, öngörülebilir, belirli, öz gelirleridir
Motorlu Taşıtlar Vergisi: Motorlu taşıtlar vergisi vergilerin genel sınıflandırmasında kısmı servet vergisi olarak yer alır. Emlak vergisinde yer alan faydalanma ilkesi motorlu taşıtlar vergisi için de söz konusudur. Falay’a göre motorlu araç sahipleri kent içi sunulan yol yapım, bakım ve trafik düzenleme ve yönetme hizmetlerinden faydalanmaktadır.
Meslek Vergisi: Meslek vergisi yerel bir vergi olarak kabul edilir çünkü herhangi bir meslek faaliyetinde bulunan, bulunduğu yerin yerel hizmetlerinden de faydalanmaktadır. Meslek vergisinin yükümlüsü işyeri sahibi ve/veya meslek sahipleridir.
Vergi Payları: Ülkeden ülkeye farklılık gösterse de merkezî idarenin yerel yönetimlere vergi hasılatından pay verirken kullandığı ölçütlerden en yaygın olanı nüfus kriteridir. Çeşitli coğrafyalarda kullanılan diğer ölçütler; yüz ölçümü olarak coğrafi bölgenin alanı, okula giden çocuk sayısı, yolların uzunluğu, bölgeden toplanan gelirin toplam gelir içindeki payıdır. Ülkemizde gelir ve kurumlar vergisi toplam hasılatının %5’i yerel yönetimlere dağıtılmak üzere ayrılmaktadır.
Vergi Benzeri Gelirler
Herhangi bir hizmetten yararlanma karşılığında yerel yönetimlere ödenen tutarlar da önemli gelir kaynaklarıdır. Verginin karşılıksız olması özelliği belirtilmişti. Vergi benzeri gelirlerin nedeni harç, şerefiye resim, harcamalara katılma payı adları altında yerel yönetimlerce tahsil edilen tutarların bir karşılığı olmasıdır. Vergiye benzedikleri en önemli nokta ise zorunlu olmalarıdır.
Harç, Resim, Şerefiye: Harç, resim, şerefiye gibi mali yükümlülükler faydalanma esasına göre alınır.
Harçlar; Öncel’in tanımına göre “bazı kamu hizmetlerinden yararlanan kimselerin belli bir ölçüde bu hizmetlerin maliyetine katılmaları amacıyla ya da kişilerin bazı işlemleri yapmaları sırasında konulan ve zor unsuruna dayanan mali yükümlülüklerdir”.
Resim; Karşılıksız olarak ya da yerel yönetimlerin hizmetlerinden faydalanma karşılığında ya da bir hakkın elde edilmesinin bedeli olarak tahsil edilebilen kamu gelirleridir.
Şerefiye; Kamu tüzel kişilerinin gerçekleştirdikleri bayındırlık ve altyapı hizmeti, imar faaliyetleri sonucu kişilerin sahip oldukları bina, arsa, arazinin değerlerinde meydana gelen artışlar sonucu kişi ve kurumlardan alınan bir tür vergidir.
Harcamalara Katılma Payı: Yol, kanalizasyon, kaldırım iyileştirmesi gibi altyapı tesislerinin gerçekleştirilmesi sırasında, yerel yönetimler tarafında yapılan harcama tutarlarının bir kısmının bu hizmetlerden yararlanacak olanlara ödettirilmesi harcamalara katılma payının kapsamını oluşturur. Harcamalara katılma payı şerefiye ye
çok benzemektedir, ancak aralarında önemli bir fark vardır, şerefiye altyapı üst yapı tesislerini gerçekleştirdikten sonra gayrimenkulde gerçekleşen değer artışını hedef alırken harcamalara katılma payında ise hizmetten yararlanacak olanların yatırımları finansmanı söz konusudur.
İktisadi Teşebbüs Gelirleri
Yerel yönetimler bizzat kendileri iktisadi teşebbüs kurmak durumunda değildirler, aynı zamanda var olan bir şirkete hisse senetlerini satın alarak ya da belirli hizmetlerin yerine getirilmesi için ortak girişimde bulunarak da yerel halkın ihtiyaçlarının karşılanması yoluna gidebilirler. Yerel yönetimlerin şirket kurma, ortak olma ve ortak girişimde bulunmalarına en önemli kısıt yasalarda belirtilen faaliyetler olması ve yerel halkın ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik olmasıdır. Ulusoy-Akdemir’e göre yerel yönetimlerin şirket kurma, var olan şirkete ortak olma ya da ortak girişimde bulunmalarının nedenlerini şöyle sıralamak mümkündür:
• Yerel halkın ortak ve yerel ihtiyaçlarını karşılamak, • Kamu hizmetlerini daha etkin sunmak amacıyla kamu hukuku hükümlerinden çıkarak özel hukuk hükümlerine tabii olmak, • Ekonomik yaşamın düzenlenmesi ve rekabetin teşviki, • Merkezî idare denetiminden kurtulmak amacıyladır.
Emlak Gelirleri ve Para Cezaları
Emlak gelirleri, yerel yönetimlerin sahip olduğu gayrimenkullerin satılması veya kiraya verilmesinden elde edilen gelirlerdir. Gayrimenkulün özelliğinden dolayı esnek bir gelir kaynağı değildir. Para cezaları, kanunlara, yönetmeliklere aykırı hareket edilmesi ve yasal sorumlulukların zamanında yerine getirilmemesi nedeniyle yerel yönetimler tarafından bu davranışlarda bulunan kişi ya da kurumlara ödettirilen yükümlülüklerdir.
Borçlanma
Borçlanma, gelecek kuşakları da borç yükü altına koyan ve bu yüzden daha dikkatli davranılarak başvurulması gerek bir finansman kaynağıdır. Yerel yönetimler borçlanma yoluyla elde ettikleri gelirleri geleceğe de faydası olabilecek sermaye yatırımlarına sarf etmeleri gerekmektedir. Yol, köprü, altyapı, şehir içi ulaşımda tramvay gibi karbon salınımı olmayan çevreci yatırımların borçla finansmanı, bunların gelecek nesillere de faydası olacağından kabul edilebilirdir.
Yerel yönetimler borçlanma ile ilgili olarak sınırsız bir yetkiye sahip değillerdir. Borçlanma yerel yönetimlere uzun vadeli yatırım planları yapma esnekliği tanır.
Bağış ve Yardımlar
Bağış ve yardımlar, geri ödeme zorunluluğu olmayan, merkezî yönetimin, yerel yönetimlere yaptığı finansal transferlerdir. Yerel yönetimlere yapılan bu kaynak
aktarımı önceden tespit edilmiştir. Bu kaynak aktarımlarda ihtiyaçlar ve ekonomik gerekçeler göz önüne alınsa da daha çok politik karar alma süreci ve pazarlıklar önem kazanmaktadır.
Yerel yönetimlere yapılan bu bağış ve yardımlar Falay’a göre şu amaçları taşır:
• Yönetimin değişik kademeleri arasında dikey eşitliğin ve her kademede çeşitli birimler arasında yatay eşitliğin sağlanması, • Yarı kamusal mal ve hizmetlerin üretiminin teşvik edilmesi, • Mal ve hizmetlerin üretiminde standart bir düzeyin sağlanması, • Mal ve hizmetlerin üretim ve tüketiminin doğuracağı dışsallıkların içselleştirilmesi, • Merkezî yönetimin sorumluluğunda olmasına karşın yerel düzeyde daha etkin yönetilebilecek ve üretilebilecek bir faaliyete fon sağlanmasıdır.
Büyük Kentler
20. yüzyılın henüz başlarında belli bir düzeye erişen kentleşme sorununa, 1950’lerden bu yana bir de büyük kentler veya metropoller (megapoller) sorunu eklenmiştir. Dünya nüfusu hızla çoğalmakta ve bunun büyük bir kısmı yaşamını kentlerde sürdürmektedir. Toplumun günlük sorunlarının, özellikle kentlerin sorunlarının altında iki gerçek yatmaktadır; nüfusun hızla çoğalması ve artan bu nüfusun büyük bir kısmının giderek kentlerde yaşaması. Kentlerin büyümesi ve nüfuslarının hızla artması pek çok sorunu da beraberinde getirmektedir. Kentleşme sorununu yeni birtakım yaklaşımlarla ele almak ve bu soruna çözümler getirmek gerekmektedir.
Kentlerdeki Yoğun Nüfusun Azaltılması ve Genişlemenin Önlenmesi
Kentlerin pek çoğunda meydana gelen akıl almaz nüfus artışı nüfusun yoğunluğunu dar arttırmaktadır. Bu durumun önüne geçmek amacıyla büyük kentlerin amenajmanı adı verilen ve büyük kentlerdeki yoğun nüfusun azaltılması ile kentlerin genişlemesini engellemeyi öngören yeni bir düzenleme hareketine girişmek gerekmektedir.
Artan kent nüfusu pek çok sorunu da beraberinde getirmektedir. Kentlerdeki yoğun nüfusun sebep olduğu kalabalıklaşmanın maliyeti ihmal edilemez bir seviyeye erişmiştir. Kent içi ulaştırmada milyonlarca insanın devamlı olarak yer değiştirmesinin sebep olduğu trafik akımı hem hizmetin kalitesini düşürmekte hem de yarattığı tıkanıklık nedeniyle büyük bir zaman ve akaryakıt kaybına yol açmaktadır.
Yoğun nüfusun sebep olduğu konut buhranı ile arsa spekülasyonlarının ortaya çıkardığı haksız kazançlar da kentleşme sorununun incelenmesinde göz önünde tutulması gereken ve büyük önem taşıyan olumsuz dışsallıklardır. Kentlerdeki gelişi güzel büyüme özellikle gecekondular aracılığı ile gerçekleştirildiğinden yeni
birtakım sosyal sorunlar doğmakta, turistik yönden büyük önem taşıyan kentlerin estetiği giderek yok olmaktadır.
Kentlerin ölçüsüz bir şekilde büyümesi, artan maliyetler nedeniyle ekonomik ve mali yönden de olumsuz bazı sonuçlar yaratmaktadır. Gerçekten, belirli bir büyüklüğü aşan mahalli ünitelerdeki koordinasyon güçlükleri, yoğun bürokrasi ve politik baskılar sonucu kısa bir sürede düşük ücretle çok sayıda bir personel kadrosunun oluşmasına sebep olmaktadır. Bunlar ve pek çok olumsuz sonuçlar nedeniyle bir yandan kentlerin ölçüsüz bir biçimde büyümesini önleyici, diğer yandan da yükünü hafifletip boğulmasını engelleyici tedbirler almak kaçınılmazdır. Genişlemeyi önleyici tedbirler ve nüfus yoğunluğunu azaltacak tedbirler bu amaçla oluşturulan tedbirlerdendir.
Genişlemeyi Önleyici Tedbirler: Köylerden kentlere doğru oluşan göç olayının asıl nedeni sanayileşmenin kentlerde yoğunlaşmış olmasıdır. Gizli işsizliğin yaygın olduğu köylerden kentlere doğru yola çıkmanın en büyük nedeni budur. Genişlemeyi önleyici tedbirlerin arasında sanayi sitelerinin kurulması ve radikal bir çözüm yöntemi olan yeni kentlerin kurulması yer almaktadır.
Nüfus Yoğunluğunu Azaltacak Tedbirler: Nüfusun yoğun olduğu kentlerde diğerlerine oranla ağır sayılabilecek bir ikamet vergisi uygulanması ve mahalli satış vergilerinin ağırlaştırılması, yeni inşaat için ruhsat verilmemesi nüfus yoğunluğunun azaltılmasını sağlayabilir. Tesislerini kent dışına nakletmeye kendiliğinden razı olan sanayi tesislerine ucuz arsa ve kredi sağlanması, kent dışında inşa edilecek meskenler için alt yapı tesislerinin süratle tamamlanması ve buralardaki inşaata bazı vergi bağışıklıklarının tanınması ve gerekiyorsa bazı alanlarda kamulaştırmalara gidilmesi gibi tedbirlerde nüfus yoğunluğunun azaltılmasında etkili olabilirler. Bütün bunlara ilave olarak, küçük yerleşme birimlerinin sosyal ve ekonomik koşullar yönünden yaşanır hâle getirilmesini de bu konuda alınması gereken tedbirlerin başında saymak gerekir. Göçleri önleyici fonksiyonu itibarıyla bu tedbir, bu konudakilerin kanımızca en etkin olanıdır.
Metropoliten Alanlar ve Özel Bölgeler
Kentleşmenin ulaştığı boyutlar ile bölgesel karakterdeki bazı hizmetlerin önem kazanması sonunda ortaya çıkan yeni birtakım kurumlar vardır. Mahalli idareler yönünden de ele alınmasında yarar bulunan bu kurumların en önemlileri metropoliten alanlar ile özel bölgelerdir.
Metropoliten Alanlar: Kentlerin alışılmamış ölçülerde büyümesi sonunda kent ile köy arasındaki ayırım mesafeler yönünden kaybolmaya yüz tutunca, mahalli idarelere ilişkin sorunları daha büyük coğrafi üniteler içinde ele almak zorunlu hâle gelmiştir. Birçok ülkede geleneksel kent ve bölge sınırlarını aşan büyük kent veya metropol idarelerin kurulması da bu sebepten ötürüdür. Metropol idareleri, bazen mevcut belediyelerin yanında, fakat genellikle bu belediyelerin üstünde bir bütün olarak kabul edilen metropol alanının tamamını içine almaktadır.
Metropoliten alanların gelişme süreci II. Dünya Savaşı sonrasında başlar. Savaş sonrası gazilere ve diğer nüfusa konut sağlama kaygısı ile 1947-1964 yılları arasında ABD’de her yıl 1,2 milyon yeni konut inşa edilmiştir.
Kentsel gelişme konusunda iki eksende açıklama yapmak olanaklıdır. Bunlardan iki Solow’un başını çektiği neo- klasik büyüme teorisidir. Diğeri ise Alonso’nun öncülük ettiği kent ekonomisi yaklaşımıdır.
Metropol alan; Çekirdek bir şehir merkezine bağlı olarak gelişmiş, merkezden dışarıya doğru şehir merkezi, iç şehir, iç banliyö halkaları, dış banliyö haklarından oluşan, bu alanlarla bütünleşik bir yapıda en dışta kırsal alanların da yer aldığı büyük nüfus ve yüz ölçümüne sahip şehirlerdir.
Metropoliten alan ile ilgili tanımlardan bir diğeri şöyledir: Geniş bir şehir ve onu çevreleyen, idari yönden ayrı olmakla beraber, doğal ve ekonomik bir ayniyet gösteren çok sayıda uydu kentsel topluluklar. Bu toplanma elbette ki fiziki ya da coğrafi anlamda değildir; idari anlamdadır.
Dünyada metropol niteliğine sahip 44 bölge saptanmıştır. Bunlar arasında Avrupa’dan Londra, Paris, Madrid, Budapeşte, Moskova, Atina ve İstanbul seçilen kentler arasındadır. Aynı şekilde Asya’dan Bangkok, Calcutta, Karachi, Tokyo; Afrika’dan Kahire, Johannesburg, İbadan; Amerika’dan New York, Mexico City, Rio de Jenario, Buenos Aires; Avusturalya’dan Sidney; Kanada’dan Toronto, Montreal seçilen kentler arasında yer almaktadır.
Özel Bölgeler: Özel bölgeler, ABD’de gerçekleştirilmiş tek bir hizmeti gerçekleştirme amacına yönelik bir mahalli idare birimidir. Bir tanıma göre özel bölge üye devletin sınırlı bir coğrafi bölgede sulama, su temini, taşkın kontrolü, sağlık veya okul sistemi gibi belirli bir kamu hizmetini sağlamak üzere kurulmuş bulunan siyasal bir alt bölümüdür.
Özel bölgeler kurulması, bazı mahalli hizmetlerin gerçekleştirilmesinde pratik ve yararlı bir buluştur. Çünkü belirli bir hizmet için optimal büyüklükteki bölgenin seçimi nispi olarak daha kolaydır. Bu durumda gelişme de hızlı ve etkili bir biçimde gerçekleşecektir. Özellikle yakıt ve enerji, su, telefon ve ulaşım gibi hizmetlerde özel bölgeler başarılı sonuçlar almaktadırlar. Örneğin ABD’de özel bölgeler sayesinde su kirlenmesi birçok üye devlette kontrol altına alınabilmiştir. Bunun nedeni, suyun başında bulunan herhangi bir mahalli idarenin aşağıda bulunanlara zarar verecek tedbirleri ya hiç ya da yeterince almayışlarıdır.
Özel bölgeler uygulaması ABD’de son yıllarda pek tutulmuştur. Üye devletler bunun lehindedir. Çünkü düzenlenmesi kolay olduğu gibi ters siyasal sonuçlar da yaratmamaktadır. Hizmetler aksamadığı için mahalli idarelerde de huzursuzluk olmamaktadır. Kırsal bölgeler için birkaç özel bölgenin kurulması, kırsal bölgelerin varlıklarını sürdürmelerinin en büyük garantisi olarak kabul edilmektedir.