1999 Sonrası Türkiye-AB İlişkileri ve Üyelik Müzakere Süreci

Türkiye’nin Avrupa Birliği ile ilişkilerinde tarihî bir dönüm noktası olarak kabul edilen 10-11 Aralık 1999 tarihli Helsinki Zirvesi, Türkiye-AB ilişkilerinin en önemli kilometre taşlarından birini temsil etmektedir. Bu zirve, 1963 yılında Ankara Anlaşması ile başlayan ve 1995’teki Gümrük Birliği ile devam eden uzun soluklu entegrasyon sürecinde Türkiye’nin resmen AB’ye “aday ülke” statüsü kazanmasını sağlamıştır. Helsinki Zirvesi, Türkiye’nin 1987’deki tam üyelik başvurusundan tam 12 yıl sonra ve 1997 Lüksemburg Zirvesi’nde yaşanan hayal kırıklığının ardından gelmiş, böylece Türkiye’nin AB perspektifini somut bir zeminde yeniden inşa etmiştir.

Helsinki Zirvesi Sonuç Bildirgesi’nin 12. paragrafında, Türkiye’nin adaylık statüsü şu şekilde tanımlanmıştır:

“Avrupa Konseyi, Türkiye’nin diğer aday ülkelerle aynı kriterler temelinde Birliğe katılmaya aday bir ülke olduğunu teyit eder. Mevcut Avrupa stratejisine dayanan Türkiye, diğer aday ülkeler gibi, reformlarını teşvik etmek ve desteklemek amacıyla bir katılım öncesi stratejiden yararlanacaktır.”

Zirve Sonuç Bildirgesi’nin 12. paragrafında ayrıca, Türkiye’ye yönelik mali yardım konusu da ele alınmıştır:

“Türkiye, diğer aday ülkeler gibi, bir katılım öncesi stratejiden yararlanacaktır. Bu, özellikle adaylığa yönelik bir Katılım Ortaklığı’nın oluşturulmasını, katılım öncesi yardımın koordinasyonunu ve Topluluk programlarına ve ajanslarına katılımı içerecektir.”

Bu ifade, Türkiye’nin AB’den alacağı mali yardımların katılım öncesi strateji çerçevesinde yeniden düzenleneceğini göstermektedir. Ancak bildirgede, diğer aday ülkeler için oluşturulan PHARE, ISPA ve SAPARD gibi mali yardım programları açıkça belirtilmezken Türkiye için özel bir mali yardım paketi öngörülmüştür.

Helsinki Zirvesi, Türkiye’nin AB ile ilişkilerinde önemli bir dönüm noktası olmuştur. Zirve sonucunda:

1. Fırsatlar:

•Türkiye’nin adaylık statüsü resmen tanınmış ve kâğıt üzerinde de olsa diğer adaylarla eşit muamele ilkesi benimsenmiştir.

•Türkiye için bir Katılım Ortaklığı Belgesi hazırlanması ve mali yardım mekanizmalarının iyileştirilmesi kararlaştırılmıştır.

•Türkiye’nin reform sürecini hızlandırması için kurumsal bir çerçeve oluşturulmuştur.

2. Zorluklar:

•Kıbrıs sorunu ve Türkiye-Yunanistan ilişkilerindeki anlaşmazlıkların çözümü için dolaylı bir takvim belirlenmiştir.

• Adaylık statüsünün tanınmasına rağmen, müzakerelerin başlaması için Kopenhag siyasi kriterlerinin karşılanması şartı korunmuştur.

• Kıbrıs’ın, sorun çözülmese bile AB’ye üye olabileceği ihtimali, Türkiye için bir kaygı kaynağı olmuştur.

Ancak Helsinki Zirvesi’nde belirlenen çerçevenin içerdiği hassas konular, özellikle Kıbrıs sorunu ve Türkiye-Yunanistan ilişkileri, 2005 yılında başlayan müzakere sürecinde de Türkiye’nin karşılaştığı en önemli zorluklar olmaya devam etmiştir.

Özümseme kapasitesi kavramı, özellikle 2004 ve 2007 genişleme dalgalarında 12 yeni ülkenin katılımıyla önem kazanmış ve 2006 yılında Avrupa Komisyonu tarafından resmî bir genişleme kriteri olarak benimsenmiştir. Günümüzde Batı Balkanlar, Türkiye, Ukrayna, Moldova ve Gürcistan gibi aday ülkelerin üyelik süreçleri değerlendirilirken hem bu ülkelerin hazırlık düzeyi hem de AB’nin özümseme kapasitesi dikkate alınmaktadır.

Katılım Ortaklığı Belgesi, temel olarak dört ana bölümden oluşmaktadır:

1. Giriş: Belgenin hazırlanma gerekçesi ve hukuki dayanakları

2. Amaçlar: Belgenin temel hedefleri

3. İlkeler: Katılım sürecinin dayandığı temel prensipler

4. Öncelikler ve Ara Hedefler: Türkiye’nin kısa ve orta vadede gerçekleştirmesi gereken reformlar

Belgenin amacı şu şekilde tanımlanmıştır:

“Katılım Ortaklığının amacı, AB üyeliği yolunda Türkiye’nin kaydettiği gelişmeler hakkında Komisyonun 2000 İlerleme Raporu’nda saptanan ileriye yönelik çalışmaların öncelikli alanlarını, bu önceliklerin uygulanmasında Türkiye’ye sağlanacak mali imkânları ve bu yardıma ilişkin koşulları tek bir çerçeve altında toplamaktır.”

Katılım Ortaklığı belgesinde, Türkiye’nin AB üyeliğine hazırlanması için belirlenen öncelikler ve hedefler iki ana zaman dilimine ayrılmıştır: kısa vadeli (2001 yılı içinde) ve orta vadeli hedefler. Bu hedefler, Kopenhag Kriterlerine uyumun sağlanması ve AB müktesebatının benimsenmesi doğrultusunda yapılandırılmıştır.

Bu programın temel hedefleri şunlardır:

• Demokratikleşme ve İnsan Hakları: Hukukun üstünlüğü, çoğulcu demokrasi ve insan hakları alanında reformların hızlandırılması
• Ekonomik Reformlar: Piyasa ekonomisinin güçlendirilmesi, kamu maliyesinin disipline edilmesi ve yapısal reformların hayata geçirilmesi
• Müktesebata Uyum: AB’nin siyasi, ekonomik ve hukuki kriterlerine uyum sağlamak amacıyla iç mevzuatın güncellenmesi
• İdari Kapasitenin Güçlendirilmesi: Kamu yönetiminin etkinliğinin artırılması, şeffaflık ve hesap verebilirliğin sağlanması

2004 yılı, Türkiye-Avrupa Birliği ilişkilerinin tarihinde dönüm noktası sayılabilecek kritik bir dönemdir. 1987’de tam üyelik başvurusunu yapmasından on yedi yıl sonra, Türkiye nihayet AB ile müzakere sürecine başlama konusunda somut adımlar atabilecek konuma gelmiştir. Bu süreç, 1999 Helsinki Zirvesi’nde Türkiye’nin aday ülke statüsü kazanmasıyla başlayan kapsamlı reform döneminin bir meyvesidir. 2001-2004 yılları arasında, Türkiye’nin AB üyelik kriterlerini karşılamak amacıyla gerçekleştirdiği anayasal değişiklikler, insan hakları alanındaki iyileştirmeler ve demokratikleşme reformları, Avrupa Birliği’nin Türkiye’ye bakış açısını köklü şekilde değiştirmiştir. Özellikle Kopenhag Kriterleri olarak bilinen siyasi, ekonomik ve hukuki standartları karşılama yönündeki kararlı adımlar, 17 Aralık 2004’te Brüksel’de toplanan AB Konseyinin tarihi kararına zemin hazırlamıştır. Bu karar, Türkiye ile tam üyelik müzakerelerinin 3 Ekim 2005’te başlatılması yönündeki iradenin ortaya konduğu hem Türkiye hem de Avrupa Birliği için yeni bir dönemin kapısını araladığı kritik bir andır.

Konferans sonunda yayımlanan bildiride, müzakerelerin “ucu açık” olduğu, sonucun garanti edilemeyeceği ve Türkiye’nin AB’ye tam entegrasyonunun AB’nin “özümseme kapasitesine” bağlı olduğu vurgulanmıştır. Bu ifadeler, Türkiye’nin üyelik sürecinin diğer aday ülkelerden farklı bir yaklaşımla ele alınacağının işaretlerini vermiştir.

24 Nisan 2004’te yapılan referandumda Kıbrıslı Türkler planı %65 oranında kabul ederken Kıbrıslı Rumlar %76 oranında reddetmiştir. Buna rağmen, AB 1 Mayıs 2004’te Güney Kıbrıs Rum Yönetimi’ni (GKRY) “Kıbrıs Cumhuriyeti” adıyla tam üye olarak kabul etmiştir. Bu durum, Türkiye’nin AB ile müzakere sürecini derinden etkilemiştir çünkü artık AB üyesi olan GKRY, Türkiye’nin üyelik sürecinde veto hakkına sahip olmuştur.

Türkiye’nin Ek Protokolü tam olarak uygulamaması nedeniyle, AB Konseyi 11 Aralık 2006 tarihinde önemli bir karar almıştır. Bu karara göre, Türkiye’nin Ek Protokol’deki yükümlülüklerini yerine getirmemesi gerekçesiyle, toplam 35 müzakere başlığından 8’inin açılmasının dondurulması kararlaştırılmıştır. Ayrıca, daha da vahimi, Türkiye Ek Protokol’ü tam olarak uygulayana kadar hiçbir başlığın geçici olarak kapatılmaması da kararlaştırılmıştır.

Dondurulması kararlaştırılan başlıklar şunlardır:

1. Malların Serbest Dolaşımı (1. Fasıl)

2. İş Kurma Hakkı ve Hizmet Sunumu Serbestisi (3. Fasıl)

3. Mali Hizmetler (9. Fasıl)

4. Tarım ve Kırsal Kalkınma (11. Fasıl)

5. Balıkçılık (13. Fasıl)

6. Taşımacılık Politikası (14. Fasıl)

7. Gümrük Birliği (29. Fasıl)

8. Dış İlişkiler (30. Fasıl)

Bu karar, Türkiye’nin AB üyelik sürecinde büyük bir engel oluşturmuştur. Türkiye ise GKRY’nin tanınmadan limanların açılmayacağı ve Kıbrıs’taki izolasyonların kaldırılması gerektiği yönündeki tutumunu sürdürmüştür.

Sarkozy’nin cumhurbaşkanı seçilmesinin ardından, Fransa Türkiye ile müzakerelerde beş faslın açılmasını bloke etmeye başlamıştır. Bu fasıllar doğrudan tam üyelikle ilgili olduğu gerekçesiyle bloke edilmiştir:

•Tarım ve Kırsal Kalkınma

•Ekonomik ve Parasal Politika

•Bölgesel Politika ve Yapısal Araçların Koordinasyonu

•Mali ve Bütçesel Hükümler

•Kurumlar

2004 ve 2007 genişlemeleriyle AB’ye 12 yeni üye ülkenin katılması, AB içinde “genişleme yorgunluğu” (enlargement fatigue) olarak adlandırılan bir duruma yol açmıştır. Bu yorgunluk, AB’nin yeni üyeleri entegre etme kapasitesine dair endişeleri ve AB vatandaşlarının genişlemeye karşı artan tepkilerini yansıtmaktadır.

Genişleme yorgunluğunun Türkiye-AB müzakerelerini etkileyen başlıca yönleri şunlardır:

1. Kurumsal Zorluklar: 2004 ve 2007 genişlemeleri, AB kurumlarının işleyişini zorlamış ve karar alma mekanizmalarının etkinliğini azaltmıştır. Lizbon Antlaşması’nın hazırlanma sürecinde, AB’nin kurumsal yapısı yeniden düzenlenmekle birlikte sorunlar tamamen giderilememiştir.

2. Ekonomik Maliyetler: Yeni üye ülkelerin AB bütçesinden aldıkları paylar, özellikle tarım destekleri ve yapısal fonlar, AB’nin mali yükünü artırmıştır. Yeni üyelik durumunda bu yükün daha da artacağı endişesi, özellikle ekonomik kriz döneminde güçlenmiştir.

3. Göç Endişeleri: AB vatandaşları arasında, yeni üye ülkelerden gelen göçmenlerin iş piyasalarını etkileyeceği endişesi yaygınlaşmıştır. Bu durum, aşırı sağ akımlar tarafından bir korku faktörü olarak AB ülkelerinde kullanılmıştır.

4. Kamuoyu Desteğinin Azalması: AB ülkelerinde yapılan kamuoyu yoklamaları, vatandaşların genişlemeye desteğinin azaldığını göstermektedir.

Pozitif Gündemin temel amaçları şunlardı:

1. Katılım müzakerelerine yeniden ivme kazandırmak

2. Türkiye’nin AB müktesebatına uyum çalışmalarını politik engellerden bağımsız olarak sürdürmesini sağlamak

3. Ortak çıkar alanlarında iş birliğini derinleştirmek

4. Türkiye’nin reform sürecini desteklemek

5. Bloke edilmiş fasıllarda bile teknik düzeyde çalışmaların sürdürülmesini sağlamak

Pozitif Gündem kapsamında 8 temel faaliyet alanı belirlendi:

1. Çalışma Grupları

2. Siyasi Reformlar

3. Vize Serbestisi Diyaloğu

4. Ticaret ve Gümrük Birliği

5. Enerji İş Birliği

6. Terörle Mücadele

7. Göç ve İltica Politikaları

8. Dış Politika Diyaloğu

Pozitif Gündem kapsamında 2012-2015 yılları arasında gerçekleştirilen önemli faaliyetler şunlardır:

1. Çalışma Grupları Toplantıları

2. Vize Serbestisi Diyaloğu

3. Gümrük Birliğinin Güncellenmesi

4. Yüksek Düzeyli Diyalog Mekanizmaları

5. Katılım Öncesi Mali Yardım (IPA)

14 Aralık 2015’te Türkiye ile AB arasındaki katılım müzakerelerinde yeni bir fasıl açıldı: “Ekonomik ve Parasal Politika” başlıklı 17. Fasıl.

Bu gelişme önemliydi, 2013’ten beri herhangi bir fasıl açılmamıştı, dolayısıyla müzakere sürecinde bir durgunluk söz konusuydu. O dönemde toplam 35 fasıldan sadece 15’i açılmış durumdaydı ve sadece 1 fasıl (Bilim ve Araştırma) geçici olarak kapatılmıştı. Faslın açılması, AB’nin 2016’nın ilk yarısında yeni fasıllar açma niyetini göstermesinin bir işaretiydi.

Zirve’de alınan temel kararlar şunlardı:

• Türkiye’deki Suriyeli mültecilere destek için AB, başlangıçta 3 milyar euroluk bir fon sağlamayı taahhüt etti. Bu fonun 1 milyar eurosu AB bütçesinden, 2 milyar eurosu ise üye ülkelerin katkılarından oluşacaktı.
• “Ortak Eylem Planı” adı verilen bir anlaşma hayata geçirildi. Bu plan, Türkiye’nin düzensiz göçmenlerin AB’ye geçişini engellemesini ve AB’nin Türkiye’ye mali destek vermesini içeriyordu.
• Türkiye’nin AB üyelik müzakerelerinin canlandırılması için somut adımlar atılması konusunda uzlaşıldı.
• Türk vatandaşlarına vize serbestisi sağlanması yönündeki çalışmaların hızlandırılması kararlaştırıldı. Hedefteki tarih olarak Ekim 2016 belirlendi.