İKT313U-KAMU EKONOMİSİ I
Ünite 8: Özelleştirme ve Regülasyon
Giriş
Genel olarak bir kamu işletmesinin mülkiyetinin kamudan özel sektöre devredilmesi olarak tanımlanabilecek özelleştirme konusu özellikle 1980’li yıllarla beraber gerek akademik literatürde gerekse ekonomi politikaları alanında yoğun bir şekilde tartışılmaya başlanmıştır.
Özelleştirme
Özelleştirmenin Tanımı ve Gelişimi
Özelleştirme kamu işletmesinin mülkiyetinin özel kesime devredilmesidir. Daha detaylı bir tanım vermek gerekirse, özelleştirme, bir işletmenin, hizmetin ya da sektörün mülkiyetinin devlet kontrolünden özel mülkiyete ya da kontrolüne geçmesidir. Özelleştirmeyi teşvik eden dört temel faktör vardır. Birincisi 1970’li yıllarla beraber ister kamu ister özel mülkiyet olsun, temel altyapı hizmetlerinden artan memnuniyetsizliktir. İkinci unsur, kamu politikalarının öncelikli hedefinin ekonomik etkinliğin sağlanması olduğuna ilişkin artan inançtır. Üçüncü unsur, özelleştirmelerden ve firmaların fiyatlarına ve kazançlarına sınırlar koyan düzenlemelerin kaldırılması ya da gevşetilmesinden çeşitli kazançlar elde edebilecek grupların varlığıdır. Dördüncü unsur ise, Dünya Bankası, IMF gibi uluslararası kuruluşların borç verme koşullarında yer alır.
Özelleştirmenin Amaçları
• İdeolojik ve Siyasi Amaçlar • Ekonomik ve Mali Amaçlar
Özelleştirmenin amaçları ülkeden ülkeye değişiklik göstermektedir. Özelleştirmenin ideolojik ve siyasi amaçları arasında; devleti küçültmek, demokrasiyi geliştirmek, sendikaların kamu üzerindeki baskılarını hafifletmek sayılabilir. Özelleştirmenin ekonomik ve mali amaçları; KİT’lerin borç yükünden kurtulmak ve yabancı sermayeyi ülkeye çekmek, devlete gelir sağlamak, kaynak kullanımında etkinlik sağlamak, verimliliği artırmak, serbest piyasa mekanizmasına işlerlik sağlamak ve bu mekanizmayı güçlendirmek olarak sayılabilir. Özelleştirme tartışmalarının başladığı 1980’li yıllarda ilk başta hantal altyapı hizmetlerinin özelleştirilmesi gündeme gelmiştir.
Çapraz sübvansiyon kamunun kârlı alanlardan elde ettiği gelirlerle kâr getirmeyen ama toplum için faydalı olan faaliyetlerini finanse etmesidir.
Özelleştirme ve Ekonomi Teorisi
Geleneksel (neoklasik) kamu ekonomisi yaklaşımı mülkiyet konusunda kesin bir açıklama yapmaz. Bunun yerine piyasanın yetersiz kaldığı durumlarda ve alanlarda devletin ne yapması gerektiği üzerinde durur. Bu konu piyasa başarısızlıkları olarak tanımlanmaktadır. Bu anlayışa göre piyasalar iki noktada yetersiz kalmaktadırlar. İlki doğal nedenler ikincisi ise yapay nedenlerdir. İlki tam rekabet çerçevesinde üretimde ve tüketimde etkinliğe
ulaşmayı engelleyen koşullardır. Bunlar doğal tekeller ve dışsallıklardır.
Doğal tekel büyük ölçekte üretimin yapıldığı sektörlerde bir firmanın piyasanın talebini tek başına karşılamasıyla ortaya çıkan durumdur. Öyle ki, sektörde birden fazla firmanın olması etkinsizlik yaratabilir.
Dışsallık, bir ekonomik birimin üretim ve tüketim faaliyetinin bir başka ekonomik birimin üretim ya da tüketim faaliyetini olumlu ya da olumsuz yönde etkilemesidir. Eğer olumlu yönde etkiliyorsa olumlu dışsallık, olumsuz yönde etkiliyorsa olumsuz dışsallık adı verilir.
Özelleştirme Uygulamaları ve Yöntemleri
Mülkiyetin Devri (Satış)
Uygulamada en çok kullanılan yöntem mülkiyetin devri, yani satış yöntemidir. Mülkiyetin devri, devir farklılığına göre varlık satışı ve hisse senetlerinin satışı olarak ikili bir ayrımla incelenebilir. Varlık satışı; kamu işletmelerine ait arsa, makina, teçhizat, bina gibi unsurların ayrı ayrı ya da bütün olarak bir veya birden fazla yatırımcıya satılması yöntemidir. İşletmelerin hisse senetlerinin satışında, işletme sermayesinin hisse senetlerine bölünmesi ve Ticaret Hukuku’na göre sermaye şirketine dönüştürülmesi gerekir. Bu satış da hisse senetlerini Sermaye Piyasası kanalıyla (Borsada satışla) ve ikinci olarak piyasa dışı satış yoluyla gerçekleştirilir. Piyasa dışı satış da; blok satış, yönetici ve çalışanlara devir olarak ikiye ayrılır.
Finansal Kiralama
Kamuya ait bir varlığın, mülkiyet yapısını değiştirmeden kullanım hakkının sözleşmeyle özel sektöre devredilmesidir. Böylelikle kamuya sürekli bir gelir kaynağı da kazandırılabilecektir. Bu yöntemle aynı zamanda verimsiz KİT’ler değerlendirilecek, özelleştirmeye hazır hale geleceklerdir.
İşletme Hakkı Devri
İşletme hakkı devri kuruluşların bir bütün olarak veya aktiflerindeki mal ve hizmet üretim birimlerinin mülkiyet hakkı saklı kalmak kaydıyla bedel karşılığında belli süre ve şartlarla işletilmesi hakkının verilmesidir. Bu yöntemde sözleşmede belirlenen hükümler çerçevesinde, kâr ve zarar durumu işletme hakkını devralana aittir. Bu yöntemin kiralama yönteminden farkı; bir bütün olarak mal ve hizmet üreten birimin (fabrika, işletme vb.) işletme hakkının verilmesidir. İşletme hakkının devir süresi en fazla 49 yıl olarak sınırlandırılmıştır.
Mülkiyetin Gayri Ayni Hakların Devri
Kanuni tanımına göre mülkiyetin gayri ayni haklarının devri, “Kuruluşların bir bütün olarak veya aktiflerindeki mal ve hizmet üretim birimleri ile varlıklarının, mülkiyeti ilgili kuruluşa ait olmak kaydıyla, Türk Medeni Kanunu’nda öngörülen şekil ve şartlar dahilinde, malike ait kullanma hakkına ilişkin bazı tasarruflara rıza gösterilmesine veya malikin mülkiyete bağlı haklarını
kullanmasından vazgeçmesi sonucunu doğurmasına ilişkin hakların kurulmasıdır.” Ayni haklar, kişilere maddi mallar üzerinde egemenlik ve yetki sağlayan ve varlığı herkese karşı ileri sürülebilen haklar olup, Medeni Kanun’da yer alan ayni haklar, mülkiyet, irtifak, rehin hakları ve gayrimenkul mükellefiyetidir
Sözleşme (İhale) Yöntemi
Belli kamusal hizmetlerin sözleşme yoluyla özel sektöre devredilmesidir. Böylelikle sözleşme aracılığı ile kamusal sunum yerine özel sunum gelebilir. Burada kamusal hizmetler özel kesime bırakılırken, aynı zamanda kamu kesimi özel kesimden ne istediğini çok iyi bilmekte, bunu sözleşme ve düzenlemeler yoluyla garanti altına alabilmektedir.
İmtiyaz Yöntemi
Bu yöntem rekabetin istenmediği ya da mümkün olmadığı bir sektörde, belli bir mal ya da hizmetin üretilmesi veya dağıtılması hakkının, bir sözleşmeyle belirli bir süre ile özel sektör firmaları tarafından yerine getirilmesidir. Kiralama sözleşmelerinden farklı olarak imtiyaz sözleşmelerinde, sözleşmeye konu sabit yatırımları yenileme ve bazı finansal yükümlülükleri yerine getirme zorunluluğu vardır.
Fiyatlama Yöntemi
Fiyatlama yönteminde, daha önce devlet tarafından karşılıksız olarak sunulan mal ve hizmetler bir bedel karşılığında tüketicilere sunulur. Bu yöntemin temel dayanağı nispi fiyatların kaynak dağılımını belirleyen temel unsur olduğu varsayımıdır. Hizmet bedelinin piyasa fiyatı düzeyine çıkarılması (yani fiyatın maliyetlerle belli bir miktar kârı içermesi), başka koşulların varlığına bağlı olarak üretimin özelleştirmesini teşvik edecek ve kaynak dağılımında etkinliği sağlayacaktır.
Yönetim Devri Yöntemi
Bu yöntemde KİT’lerin yönetimi özel sektöre devredilmektedir. İşletme varlıklarının yönetim riski, çalışma sermayesi ve işletmenin borçlanma finansman sorumluluğunun yüklenilmesi istenilmeyen işletmeler için alternatif bir özelleştirme sistemidir. Bu yöntemde kamu işletmesinin mülkiyeti devlette kalırken, yönetim özel sektöre devredilmektedir. Toplam işletme riski devlete ait olurken, profesyonel yönetim hizmetlerden sorumlu olmaktadır.
Kupon Yöntemi
Yarı kamusal mal adı verilen ve fiyatlandırılması mümkün olan hizmetlerin özelleştirilmesinde uygulanan bir yöntemdir. Bu yöntemde tüketiciler ihtiyaç duydukları mal ve hizmetleri piyasadan satın almaktadırlar. Ancak devlet bu mal ve hizmetlerin bedelinin tamamını veya bir kısmını bireylere “kupon” adı verilen bir belge karşılığında ödemektedir. Bu yöntem, ABD’de özellikle eğitim ve konut alanlarında uygulanmıştır.
Yardım Yöntemi
Yardım sisteminde devlet hizmeti finanse etmeyi sürdürmekte; ancak bir kamu kuruluşunun belirli bir firmaya hizmet yapması için sözleşmeyle iş vermek yerine, hizmetten yararlananlara yani tüketicilere, söz konusu hizmeti açık piyasadan satın almaları için para vermektedir. Bu yöntem aracılığıyla devlet kişilere tüketici olma gücü sağlamaktadır.
Yap-İşlet-Devret ve Yap-İşlet Modelleri
Yap-işlet-devret ve yap-işlet modellerinde, devletin finansman yetersizliği içinde bulunması nedeniyle yerine getiremediği bazı altyapı yatırımları belirli koşullar altında özel sektör tarafından gerçekleştirilmektedir. Bu modellere göre, özel sektör yatırım yapma karşılığında sermayesinin amortismanını ayırdıktan ve belirli bir oranda kâr elde ettikten sonra, belirlenen süre sonunda tesisi kamu idaresine devretmektedir. İki model arasındaki fark ise şu şekildedir: Yap-işlet-devret modelinin konusu köprü, tünel, baraj, içme ve kullanma suyu, kanalizasyon, otoyol, haberleşme, elektrik üretimi, iletimi, dağıtım ve ticaret vb. yatırım ve hizmetleri oluştururken, yap-işlet modelinin konusu elektrik enerjisi üretmek için termik santraller kurma ve işletmedir. Yap-işlet modelinde işletme süresi maksimum 20 yıl, diğer modelde ise 40 yıldır. Yap-işlet-devret modelinde işletme ve tesisin mülkiyeti hizmeti üretene ait değilken, yap-işlet modelinde bu mülkiyet üretim şirketine aittir.
Regülasyon
Regülasyon kelime anlamıyla düzenleme ve denetim demektir. Devletin toplumsal ve ekonomik yaşamın çeşitli boyutlarına kurallar getirmesi ve bu kuralların uygulanıp uygulanmadığını denetlemesidir. Regülasyonlar 1929 Büyük Bunalımı ve II. Dünya Savaşı sırasında ortaya çıkmıştır. Regülasyonların amacı ekonominin yönetilmesidir. Ekonominin yönetilmesine ve piyasaların etkinliğini artırmaya yönelik olan regülasyonlar ekonomik regülasyonlardır. Örneğin; asgari ücret uygulaması, fiyat ya da kira kontrolleri, belli piyasalara girişin sınırlandırılması ekonomik regülasyonlar arasında sayılabilir. Bu düzenlemelerin gerekçeleri arasında; doğal tekeller ve dışsallıkların yönetimi yer almaktadır.
Ekonomik Regülasyon
Joskow regülasyonun hedeflerini şu şekilde ifade etmektedir (aktaran Ardıyok, 2002):
• Düzenlenen sektörde sunulan mal ve hizmetlerin tüketiciler arasında dağılımında etkinliği sağlamak ve özellikle hakim konum durumlarının dağılımda etkinliği zedelemesini önlemek (dağılımda etkinlik), • Mal ve hizmetleri üreten girişimlerin, üretimlerini en düşük maliyette yapmalarını, bir başka deyişle maliyette etkinliği sağlamak, • Mal veya hizmetin, belki de maliyetini bile karşılayamayacak durumda olan bölgelere veya toplumsal kesimlere ulaşmasını sağlamak,
• Mal ve hizmet üreten teşebbüslerin hakim durumlarını kötüye kullanarak rant yaratmalarını önlemek yoluyla tüketicilerin ödediği fiyatların makul olmasını sağlamak (üretici-tüketici rantı), • Yatırımcıların rekabetçi bir kâr elde edebilmelerini sağlamak, • Yatırımcıların teknolojik gelişmeleri yakından izleyecek biçimde yatırım yapmalarını sağlamak.
Regülasyon Yöntemleri
Genel olarak bakıldığında uygulanan üç temel regülasyon yöntemi bulunmaktadır: Bu yöntemler; getiri oranı regülasyonu, fiyat tavanı regülasyonu ve karma regülasyondur.
Getiri Oranı Regülasyonu: “Maliyet artı” olarak da adlandırılan ve ABD, Kanada, Japonya gibi ülkelerde yoğun bir şekilde uygulanan getiri oranı regülasyonu, en basit şekliyle regülasyona tabi firmanın elde edebileceği maksimum getirinin belirlenmesini amaçlayan bir fiyat kontrol mekanizması olarak tanımlanmaktadır. Firmanın getirilerinin maliyetlerine eşitlenmesi ilkesine dayanan bu yöntemde, harcamaların denetimi firmaların bilgilerine dayanarak gerçekleştirilmektedir (Paşaoğlu, 2002). Bu yaklaşımda, önce adil bir getiri oranı tespit edilir, daha sonra üzerinde anlaşma sağlanır, ardından şirketin maliyetleri ve oranın hesaplanmasında temel alınacak fiziksel sermayenin değeri belirlenir. En sonunda belirlenen getiri oranına ulaşmak için ne kadar gelir gerekiyorsa o geliri sağlayacak fiyat hesaplanır.
Fiyat Tavanı Regülasyonu: Firmaların kârlarından çok, uygulayabilecekleri maksimum fiyata sınırlama getiren bir fiyat kontrol mekanizması olarak tanımlanabilecek fiyat tavanı regülasyonu, getiri oranı modelinin temel eksikliğini gidermeye yönelik geliştirilmiş ve ilk defa İngiltere’de uygulanmıştır. Fiyat tavanı regülasyonunda fiyatların ağırlıklı ortalamasına veya bu ortalamaların yıllık artış hızına bir üst sınır getirilmektedir.
Karma Regülasyon: Karma regülasyon yönteminde fiyat tavanı ve getiri oranı regülasyonları birlikte uygulanmaktadır. Bu uygulamada öncelikle fiyat tavanı regülasyonu gerçekleştirilir. Ancak firmaların maliyetleri düşürme konusunda çok başarılı olmaları durumunda artan kâr tüketiciler ve firmalar arasında paylaştırılmaktadır. Böylelikle tüketicilerin yüksek kâr konusundaki şikâyetleri azalır ve firmanın maliyetleri indirmesi özendirilmiş olur.