İKT313U-KAMU EKONOMİSİ I
Ünite 4: Kamusal Mallar
Kamusal Malların Tanımı
Paul Samuelson tarafından 1954 yılında yazılan ‘Kamu harcamalarının saf teorisi’ başlıklı makale modern (neoklasik) kamusal mal teorisinin esasını oluşturmaktadır. Samuelson bu makalede kamusal mallar ve özel mallar olarak uç (polar) durumlara karşılık gelen iki tür mal tanımı yapmıştır. Samuelson’a göre bir kamusal mal ‘rakip olmama’ (non-rivalry) özelliğini taşıyan, yani bireylerin bir malın tüketiminde birbirleriyle rekabet etmedikleri mallar olarak tanımlamaktadır (Samuelson, 1954).
Richard Musgrave ise Samuelson’un özel mallar ile kamusal mallar arasındaki ikilik varsayıma karşı çıkarak, kamusal malların tüketiminde rekabetin olmaması nedeniyle söz konusu olan ortak tüketim koşulunun, bedeline katkıda bulunsun ya da bulunmasın herkese uygulanması gerektiğini savunmuştur (Göker, 2008). Musgrave’e göre, kamusal malın tanımında Samuelson’un koşuluna ilave olarak ‘dışlanamama’ (non-excludability), yani bir bireyin bir malın kullanımından -teknik veya politik nedenlerle- dışlanamaması koşulu da sağlanmalıdır (Musgrave, 1959).
Samuelson ve Musgrave’in görüşlerinin birleştirilmesiyle oluşturulmuş ve neoklasik ekonomi teorisinde standart ve bilimsel bir tanım olarak kabul edilmiş olan bu tanıma göre; kamusal mallar tüketimde bireyler arasında rekabetin olmadığı, tüketimden kimsenin dışlanamadığı mallardır.
Başka bazı ekonomistlere göre ise bir malın kamusal mal olması için kamu tarafından üretilmesi yeterlidir. Bu tanıma rahat (casual) kamusal mal tanımı denmektedir. Stieglere göre ise bir malın kamusal mal olması için Musgrave ve Samuelson tanımına ek olarak reddedilememe özelliği taşıması gerekir.
Sayılan tanımlara ek olarak başka bilim adamlarınca yapılmış kamusal mal tanımlarını ise şöyle sıralamak mümkündür:
• Hyman (1996) kamusal malları ödeme yapmayanların mahrum bırakılamadığı ve büyük tüketici grupları tarafından paylaşılan mallar şeklinde tanımlamaktadır.
• Hahnel (2002)’nin tanımına göre bir kamusal mal tekil bir tüketiciden çok herkes tarafından her türlü niyet ve amaçla tüketilen, insani iktisadi faaliyetle üretilen maldır.
• Leach (2004) kamusal mal için tüketimi birden fazla kişiye veya firmaya fayda sağlayan mal şeklinde bir tanım yapmaktadır.
• Hillman (2009) kamusal malları birçok insana eşzamanlı olarak fayda sağlayan mallar olarak tanımlamaktadır.
• Gruber (2010)’a göre kamusal mallar herhangi bir bireyin yatırımının daha büyük bir gruptaki herkese fayda sağladığı mallardır.
• Kallhoff (2011)’in tanımına göre kamusal mallar temel bulunabilirlik ve açık erişim şartlarını sağlayan mallardır.
Kamusal Malların Sınıflandırılması
Kamusal malları farklı kamusal mallar tanımlarından yola çıkarak ve faydalarının yayıldığı coğrafi alanın büyüklüğüne göre sınıflandırmak olanaklıdır.
Kamusal Malların Farklı Tanımlarından Kaynaklanan Sınıflandırmalar
Samuelson-Musgrave’e Göre Yapılan Kamusal Mallar Sınıflandırması
Bu sınıflandırmaya göre mallar rakip olmama ve dışlanamama özelliklerini taşıyıp taşımadığına bağlı olarak kamusal mallar; (tam) kamusal mallar, kulüp malları ve ortak mallar (varlıklar) olarak üç kategoride incelenmektedir. Ayrıca bu sınıflandırmada erdemli mallar da bir kamusal mal kategorisi olarak yer alabilmektedir. Buna göre rakip olmama ve dışlanamama kriteri esas alındığında savunma ve sokak aydınlatması dışında tam kamusal örneği bulmak imkansız gibidir.
Kulüp malları ise belirli bir kapasite noktasına kadar tüketimde rekabetin olmadığı, ancak tüketimden dışlamanın olanaklı olduğu kamusal mal kategorisidir. Bu mallarda dışlama özelliği var olduğu sürece bireylerin taleplerini açıklamaları için yeterli motivasyon oluşacağından dolayı devletin bu malları ve hizmetleri üretme zorunluluğu ortadan kalkmaktadır. Kulüp mallarının sunumunda aynı hizmeti talep eden bireyler bir araya gelmekte ve talep ettikleri hizmeti daha düşük maliyetlerle alabilmektedir. Ancak kulübe üye olmayanların bu hizmeti kullanması olanaklı olamayacak ve belirli bir kapasiteden sonra kulübe üye alınamayacaktır. Kulüp mallarının en bilinen örnekleri tenis kulüpleri, golf kulüpleri, spor salonları, yüzme havuzları, kablolu TV yayınları ve benzerleridir.
Ortak mülkiyet kaynakları, ortak havuz kaynakları vb. adlarla da anılan ortak mallar tüketimde rekabetin var olduğu ancak tüketimden dışlanamayan mallardır.
Erdemli mallar ise bireysel ve toplumsal açıdan faydalı olmalarına rağmen bilgi (eğitim) eksikliği veya gelir yetersizliği (yoksulluk) nedeniyle yeterli miktarda tüketilmeyen malları ifade etmektedir.
Sekera’nın Kamusal Mal Sınıflandırması
Sekera kamusal malları; piyasa dışı, kamusal üretim aracılığıyla sunulan mallar ve hizmetler olarak tanımlamakta ve bu malları üç kategoride incelemektedir. Bu kategoriler: etkin piyasası olmayan kamusal mallar, olumlu dışsallıklar niteliğindeki kamusal mallar ve doğal monopol niteliğindeki kamusal mallardan oluşmaktadır. Sekera bu sınıflandırmadaki tüm kamusal mallar kategorilerinin kolektif karar alma mekanizması ile kararlaştırıldığını, kolektif ödemeler (vergiler) aracılığıyla finanse edildiğini ve kamusal, piyasa dışı üretim yoluyla
sunulan mallardan oluştuğunu vurgulamaktadır (Sekera, 2014).
Kaul-Mendoza’nın kamusal mal sınıflandırması
Kaul ve Mendoza kamusal malları dışlanabilirlik/dışlanamazlık ve rakip olup olmama eksenlerine göre tasnif etmektedir.
Faydaların Yayıldığı Coğrafi Alana Göre Kamusal Mal Sınıflandırması
Kamusal mallar faydalarının yayıldığı coğrafi alanın büyüklüğüne göre farklı adlar altında incelenmektedir. Bu bağlamda kamusal mallar; yerel, ulusal (ülkesel) ve küresel kamusal mallar olarak sınıflandırılmaktadır.
Yerel kamusal mallar yayılma alanı coğrafi bir bölge (Örneğin, Türkiye’de kent veya il düzeyi) ile sınırlı olan mallardır. Yerel kamusal mallar yerel yönetimler (Türkiye’de belediyeler ve il özel idareleri) tarafından sunulmakta ve bu kurumların bütçeleri aracılığıyla finanse edilmektedir.
Ulusal kamusal mallar faydalarının yayılımı tüm ülkeyi kapsayan ve büyük ölçüde ülkenin sınırları içinde kalan mallardır.
Küresel kamusal mallar faydaları tüm ülkelere, insanlara ve nesillere yayılan mallar olarak tanımlanmaktadır. Okyanuslar, atmosfer ve ozon tabakası buna örnek olarak verilebilir.
Kamusal Malların Üretim Süreci
Kamusal malların devlet tarafından kamu kesimi içinde üretilmesi süreci özel malların firmalar ve bireyler tarafından özel kesim içinde üretim sürecinden bütünüyle farklılık göstermektedir. Bu farklılıkların bir kısmı ülkelerin kendine özgü geleneklerinden, tarihinden ve toplumsal dinamiklerinden kaynaklanıyor olabilir. Ancak, bu gibi etkenlerden bağımsız şekilde iki kesim arasındaki çoğu ülkede görülen ortak farklılıklar mevcuttur. Bu farklılıklar şu şekilde ifade edilebilir (Kirmanoğlu, 2009):
• Özel mallar piyasa süreci içerisinde üretilirken, kamusal mallar kamusal karar alma süreci içerisinde üretilir. • Piyasa sürecinde tüketiciler taleplerini ödemeye istekli oldukları fiyat ile, yani fiyat mekanizması yardımıyla bildirirlerken, kamusal karar alma sürecinde seçmenlerin tercihi oylama ile bildirilmektedir. Bu süreçte, piyasada akılcı bireyler bütçe kısıtlarına bağlı olarak ve faydalarını maksimum yapacak şekilde hangi mallardan ne kadar tüketeceklerine karar verirken, kamu kesimi ekonomisinde seçmenler seçtikleri temsilciler aracılığıyla hangi kamusal maldan ne kadar talep ettiklerini bildirmiş olurlar. • Kamusal malların üretimi sürecinde fiyat özel mallarda olduğundan farklı olarak faydalanma düzeyi düzeyi ile ilişkili değildir, kamusal finansman şeklinde ortaya çıkmaktadır. Kamusal
finansmanın en önemli kaynağı ise vergilerdir. Vergilerin yanında borçlanma, emisyon ve diğer kamu gelirleri de kullanılmaktadır. Piyasa sürecinde fiyatlar ve bununla bağlantılı mal miktarları eşzamanlı olarak belirlenmekte, kamusal malların üretim sürecinde ise kamusal malların miktarlarının belirlenmesi ile fiyatlarının belirlenmesi farklı şekillerde ve farklı zamanlarda gerçekleşmektedir. Başka bir deyişle, bireyler kamusal malların bedelini kullandıkları miktar ölçüsünde değil (faydalanma ilkesine göre değil), başka ölçütlere (örneğin, ödeme gücü ilkesine göre) ödemektedirler.
Kamusal malların üretim sürecine ilişkin olarak çeşitli yaklaşımlar geliştirilmiştir. Bunlardan ilki piyasa başarısızlığı teorisidir. Temelleri 19. yüzyılın ikinci yarısında faydacı ekonomistler John Stuart Mill ve Henry Sidgwick tarafından ortaya atılan bu kurama göre, eksik rekabet, kamusal mallar, dışsallıklar vb. durumların varlığı halinde piyasalar kendi kendilerine etkinliği sağlayamamakta ya da yeterince etkin bir şekilde çalışmamaktadır. Bu durumda bazı mallar çok, bazı mallar az miktarda üretilirken, bazı mallar ise hiç üretilmez. Bu teoriye göre devletin tek bir amacı söz konusudur: piyasa başarısızlıklarını ortadan kaldırarak sosyal refahı en üst noktaya çıkartmak.
Kamusal seçiş teorisi ise devleti toplumsal refahı maksimize etmeye çalışan bir yapı olarak görmemektedir. Bu teoriye göre devlet, sosyal refahı maksimize etmeyi amaçlamadığı gibi, toplumun üstünde bir yapı da değildir. Aksine devlet, kendi amaç fonksiyonlarını maksimize etmeyi amaçlayan iki aktör grubunun kararları doğrultusunda çalışan bir yapıdır. Bu aktör grupları politikacılar ve bürokratlardır. Politikacılar kendilerine en çok oyu getirecek kamusal malların ve hizmetlerin üretilmesi için çaba gösterirken, bürokratlar kendilerine daha fazla güç, prestij ve bütçe geliri sağlayacak şekilde etki alanlarını (bürolarını) büyütme amacına göre hareket ederler. Bunların sonucunda devlet başta kamusal malların üretimi olmak üzere birçok faaliyetinde etkinsiz, verimsiz ve hantal olacaktır. Kamusal mallar özelinde bir değerlendirme yapmak gerekirse, devletin bu grupların çıkarcı davranışlarına göre işlemesi sonucunda toplumun genelinin talep ettiği kamusal mallar yerine belirli bir seçmen grubunun talep ettiği kamusal mallara öncelik verilmesi, kamusal malların adaletli bir biçimde sunulmaması, genel olarak kamusal malların kalitesinde düşüş yaşanması söz konusu olacaktır.
Kamusal malların üretim sürecine ilişkin üçüncü yaklaşım olarak Sekera’nın geliştirdiği kamusal piyasa dışı ekonomi yaklaşımını gösterebiliriz. Bu yaklaşım piyasayı esas almayan, ancak demokratik yolla seçilen temsilcilerin (politikacıların) kararlarının önemli olduğu yaklaşımdır. Piyasa ekonomisi ile kamusal piyasa dışı ekonominin akım ilişkileri ve dinamiği doğal olarak farklıdır. Piyasa ekonomisi üreticiler ve tüketiciler arasındaki değişim
ilişkisine dayalı iken, kamusal piyasa dışı ekonomi devlet, kamu ve seçilmiş temsilciler arasındaki akımlara dayalıdır.
Bazı Alternatif Ekonomik Yaklaşımlarda Kamusal Mallar
Daha önce de görmüş olduğumuz gibi, kamusal malların analizinin büyük bir bölümü neoklasik yaklaşıma dayanmaktadır. Neoklasik ekonomi kamusal malları bir piyasa başarısızlığı türü olarak ele almaktadır. Bu görüşe göre kamusal mallar hiç arzulanmayan ama kaçınılmaz olarak katlanılan durumlardır. Ayrıca bu yaklaşımda çoğu erdemli mallar ve tam kamusal olmaktan uzak kamusal mallar reddedilmektedir. Bu nedenle bu yaklaşım küçük devlet yanlısıdır. Neoklasik yaklaşım tüm ekonomik ajanların öz çıkarcı olduklarını ve fayda maksimizasyonu peşinde koştuklarını varsaydığından, uygun görülen minimum düzeyin üzerindeki kamusal mallar ihtiyaç olarak değil, kaynak israfı olarak görülür.
Uzun yıllar neoklasik yaklaşımın hâkimiyeti altındaki bir konu olarak kalan kamusal mallar, yeterli ölçüde olmasa da aslında başka ekonomik yaklaşımlar tarafından da ele alınmıştır. Bu bağlamda, bu kısımda kamusal malların sosyal ekonomi, post Keynesyen ekonomi ve kurumsal ekonomide nasıl değerlendirildiği konusuna yer verilmiştir.
Sosyal Ekonomide Kamusal Mallar
Sosyal ekonomide sosyal normlar ve grup baskısı kamusal mallardaki bedavacı davranışı kontrol altında tutan faktörler olarak görülmektedir. Bu yüzden, bu faktörler kamusal malların aşırı kullanımını ve yetersiz finansmanını önlemeye yardımcı olabilir.
Bu yaklaşıma göre, örneğin, bir kamusal malın düşük kalitede sunulması durumunda kıyaslama (benchmarking) yöntemi ile bu sorun çözülebilir. Kıyaslama, devletin kamu kurumlarının daha etkin olmalarını sağlamak için kullandığı, hedefleri veya derecelendirmeleri olan yapay bir rekabet politikası olarak tanımlanmaktadır. Ancak, bu yöntem sunumu çok sayıda birim tarafından gerçekleştirilen kamusal mallarda kullanılabilecek bir yöntemdir.
Post Keynesyen Ekonomide Kamusal Mallar
Keynes devletin bizatihi kendisinin ekonomik bir kurum olduğunu savunmuştur. Keynes’e göre devlet, kamusal malları ve faydaları sunan, sunduğu başlıca faydalar tam istihdam ve özel firmaların sunmakta isteksiz oldukları ya da sunamadıkları önemli kamusal mallar olan bir dizi kurumdan oluşmaktadır. O’na göre bu kurumlar başarısız olduğunda, bunların yerini diğer sosyal kurumlar doldurmaktadır (Pressman, 2012).
Post Keynesyen ve kurumsal ekonomist John Kenneth Galbraith “iyi toplum” olarak adlandırdığı ideal bir refah toplumunda kamusal malların ve hizmetlerin sunumunun özel malların sunumuna ayak uydurması gerektiğini ifade etmektedir. O’na göre iyi toplum kamusal kaynakları ile orta sınıfları desteklemekten vazgeçmeli ve bu kaynakları
yoksullukla mücadele amacıyla kullanmalıdır. Böylece devlet ile orta sınıflar arasındaki karşılıklı çıkar ilişkisi ortadan kalkacaktır.
Post Keynesyen ekonominin kamusal mallarda başvurduğu yöntem fırsat maliyeti yöntemidir. Bu yöntem ile kamusal mallarda iki tür maliyet tahmini yapılmaktadır. Birincisi, belirli bir kamusal mal sunulmamış olsaydı ortaya çıkacak dışsallıkların tahminidir. İkincisi, fırsat maliyeti yöntemi belirli bir malın kaça mal olacağının tahminlerini verir. Bu iki tür maliyetin (hiçbir şey yapmamanın dışsallığı ve kamusal malı sunumu) karşılaştırılması, kamusal malı sunmanın maliyetinin hiçbir şey yapmamanın maliyetinden düşük olup olmayacağını gösterecektir. Eğer öyle ise, ilgili kamusal mal sunulmalıdır. Çünkü bu durumda hiçbir şey yapmamanın maliyeti daha yüksek olacaktır.
Kurumsal Ekonomide Kamusal Mallar
Kurumsal ekonomistler modern kentler gibi geniş topluluklarda sosyal normların ve sosyal kontrolün bedavacılığı önlemede etkin olarak çalışmayabileceği görüşündedirler. Bu nedenle bedavacılığı önlemek için çeşitli kurumlara gereksinim olduğunu ileri sürmektedirler. Onlara göre, bu tür kurumlar kamusal malı her kullandıklarında bir ücret ödeyen tüketicilerin işlem maliyetlerini azaltacak abonelik ve üye kartı uygulamalarını gerçekleştirebilirler. Bu kurumlar bir kazan-kazan çözümü sunarlar. Bir yandan bedavacılığı azaltarak bir kamusal hizmete ödeme yapmak için yer açarlar, diğer yandan kullanıcıların kamu hizmetine eriş- mek için ihtiyaç duydukları zamanı azaltırlar.
Kamusal Mallar ve Demokrasi
Son yıllarda kamusal malların sunumu ile demokrasi arasında bir bağ olduğunu ileri süren düşünceler yeniden tartışılmaktadır. Sekera’ya göre, kamusal mallar demokratik süreç yoluyla yaratılırlar. O’na göre, esasında bu mallar vergiler aracılığıyla kolektif olarak toplanan paraların nasıl harcanacağına ilişkin kararları alan temsilcileri (milletvekillerini) seçen vatandaşlar tarafından yaratılırlar. Bu seçilmiş fon sağlayıcılar neyi finanse edip etmeyecekleri konusunda günlük kararlar alırlar. Fakat sonuçta vatandaşlar demokratik süreçler aracılığıyla bu seçilmiş fon sağlayıcıları atama ve görevden alma gücüne sahiptir. Diğer yandan, Sekera bazı kamusal malların “kötü” olarak değerlendirilebildiğini belirtmektedir. Sekera’ya göre bu karşıt görüşler demokratik süreç aracılığıyla bir çözüme kavuşturulabilir. Bu nedenle vatandaşlar seçim süreçlerine katılmalı ve neyin kendilerinin ve toplumun çıkarına olduğunu kararlara yansıtacak temsilcileri seçmek için oy vermelidirler.
Kallhoff ise son dönemdeki siyaset felsefesinden yola çıkarak kamusal malların demokrasiyi desteklemede yararlı olduğunu ileri sürmektedir. Kallhoff bu yaklaşımında demokrasiyi hem anayasal hem de müzakereci demokrasi anlamında ele almaktadır. Kallhoff’a göre, kamusal mallar ile demokrasinin temel
değerleri arasındaki ilişkiyi ele alırken kamusal malları üç gruba ayırmak gerekir. Bunlar;
• Bağlanırlık malları (connectivity goods): ka- munun oluşumunu sağlayan kamusal mallar • Temel mallar (central goods): sosyal adalet koşullarını yükselten kamusal mallar • Kimlik malları (identification goods): sivil toplumu güçlendiren kamusal mallar
Kallhoff kamusal mallar ile kamusal alan arasında var olan bağlantıların müzakereci demokrasinin merkezinde yer aldığını ifade etmektedir (Kallhoff, 2011).
Fleurbaey ise demokrasinin kendisinin bir kamusal mal olduğunu savunmaktadır. Fleurbaey’e göre, demokrasinin kamusal mal olma niteliği özellikle oylama mekanizması ile iki şekilde kamusal mal ortaya çıkarmasından kaynaklanır. Bunlardan ilki, oylama yoluyla ortak kararlaştırılan bir kararın kamusal mal olmasıdır. İkincisi ise, oylama bir kamusal malın üretimine gönüllü bir katkı olduğuna göre, oylama (kamusal karar alma) sürecinin kendisinin düzgün işlemesi de bir kamusal mal olarak kabul edilmelidir (Fleurbaey, 2006).