İKT313U-KAMU EKONOMİSİ I
Ünite 2: Kamu Ekonomisinin Yapısı ve Büyüklüğü
Giriş
Bireyi bireyden koruyan devlet, sonraları bireyi devletten koruyarak “hukuk devleti”ne, bireyi ekonomik ve sosyal risklerden koruyarak “sosyal devlet”e, toplumsal düzeni istikrarsızlıklardan koruyarak “müdahaleci devlet”e ve ekonomik düzeni bu kez siyasi iradenin başarısızlıklarından koruyarak “minimal devlet”e dönüşmüştür. Bu değişim günümüz koşullarında da devam etmekte olup, genel olarak kamu ekonomisinin yapısı ile büyüklüğünü de doğrudan etkilemektedir.
Başta devlet olmak üzere kamu kesiminde yer alan aktörler, gelişmiş ekonomilerde çıktı kapasitesinin artması, gelişmekte olan ekonomilerde ekonomik kalkınmanın sağlaması amacıyla çeşitli politikalar izlemekte, ekonomik sistem içerisindeki rolünü çeşitlendirmektedir.
Kamu Ekonomisinin Yapısı ve Özellikleri
Kamusal ya da toplumsal gereksinimlerin varlığı, devletin ve diğer kamu tüzel kişilerinin ortaya çıkış nedenidir. Bir ekonomik sistemdeki iki ana kesimden biri olan kamu ekonomisi, bir yandan toplumsal gereksinimlerin karşılanması diğer yandan da piyasa ekonomisindeki yetersizliklerin telafi edilmesi amacıyla kamu tüzel kişilerinin üstlendiği rolleri ve gerçekleştirdiği eylemlerin etkilerini irdelemektedir. Kamu ekonomisi çeşitli yönleriyle piyasa ekonomisinden farklılık gösterir. İhtiyaçların karşılanmasında bireysel tercihler ile kararların ön planda olduğu özel kesim ekonomisinde, hangi mal ve hizmetin ne miktarda, nasıl üretileceği, üretilen mal ve hizmetlerin nasıl paylaşılacağı piyasa mekanizmasınca belirlenir. Alınan her türlü kararı piyasa şartları etkiler. Üretimin devamlılığını ise fiyat mekanizması belirler. Böylece özel ihtiyaçlarla kıt kaynaklar arasındaki denge sağlanmış olur. Kamu ekonomisinde hangi toplumsal ihtiyacın öncelik kazanarak karşılanacağına siyasi süreç ile karar verilir. Siyasi süreç sonrasında kamusal mal ve hizmetlerin üretimi ise kamu bütçeleri ile planlanır.
Kamu kesimindeki aktörler, ekonomik hayatta çeşitli fonksiyonlar üstlenmektedir. Bu fonksiyonlar doğrultusunda izlenen politikalar kamu kesiminin yapısını ve ekonomik sistem içerisindeki hacmini de doğrudan etkilemektedir. Her ülkenin sosyal, ekonomik, siyasal koşullarına ve gelişmişlik düzeyine bağlı olarak nitelik ve kapsamları itibariyle değişim gösteren bu fonksiyonlar:
• kaynak kullanımında etkinlik • bölüşümde etkinlik • ekonomik istikrarın sağlanması
alt başlıklarında incelenebilir. Kamu kesimindeki aktörler söz konusu fonksiyonları gerçekleştirebilmek için para, maliye, borç yönetimi, dış ticaret, istihdam ve ücret politikası gibi ekonomik, mali ve sosyal araçları kullanmaktadır.
Bir ekonomik sistemde aksak rekabet koşulları, dışsallıklar, kamusal mallar, asimetrik bilgi, gelirin adil dağılmaması ya da kalkınma yetersizliği gibi sorunların varlığı piyasa mekanizmasının kaynak kullanımında etkinliği sağlamasını engeller. Bu açıdan kamu kesimi, kıt kaynakları kamusal araçlar ve kurumlar ile kullanarak etkinliği sağlayacak politikalar izlemektedir.
Ekonomik istikrarın sağlanması ve korunması ile dengeli bir ekonomik büyüme ve kalkınma ivmesinin yakalanması kamu kesiminin özellikle de devletin öncelikli amaçları arasında yer alır. Kamu kesiminin; makro hedeflerin belirlenmesi, üretim faktörlerinin yönlendirilmesi ve gerekli planlamaların yapılması bakımından da yönlendirici rolü bulunmaktadır.
Kamusal ihtiyaçlar itibariyle kamu kesiminin ekonomik yapısına ilişkin özellikler aşağıdaki şekilde sıralanabilir:
• Kamusal ihtiyaçların giderilmesinde bölünemeyen ve fiyatlandırılamayan mal ve hizmetler kullanılır. • Kamusal ihtiyaçların giderilmesi amacıyla sunulan mal ve hizmetlerden bir kişinin vazgeçmesi/vazgeçirilmesi/mahrum bırakılması düşünülemez. • Kamusal malların toplumsal faydası kişisel faydasından daha yüksektir. • Kamusal ihtiyaçların giderilmesinde kâr değil kamu yararı hakimdir. • Kamusal ihtiyaçların giderilmesinde hangi mal ve hizmetlerin ne ölçüde üretileceğine/sunulacağına, genişlik ve yoğunluğuna, hangi kıt kaynaklarla finanse edileceğine siyasi organlar karar verir. • Kamusal ihtiyaçların karşılanması sürecinde alınan kararlar hukuki düzenleme şeklindedir. Bürokratik işleyiş, organizasyon ve denetim bu düzenlemeler çerçevesinde gerçekleştirilir. Kamusal ihtiyaçları, hukuki düzenlemelere bağlı olarak hareket eden kamu kurum ve kuruluşları ile kamu personelince karşılanır. • Kamusal mal ve hizmetlerden faydalanma genellikle yapılan fedakârlıklarla orantılı değildir.
Farklı Ekonomik Yaklaşımlarda Devlet ve Ekonomik Rolleri
Ekonomik hayatın pek çok alanında devletin faaliyet göstermesi tarihsel gelişim sürecinin doğal bir sonucudur. Devletin üstlendiği roller; merkantilizm, fizyokrasi, klasik liberalizm, neoklasikler, müdahaleci devlet anlayışı, monetarizm, yeni klasikler, post Keynesyenler, kurumsal ekonomi ve yapısalcılar gibi farklı yaklaşımların temel varsayımları doğrultusunda değerlendirilebilir.
Kapitalist sistem öncesinde uygulama alanı bulan merkantilizmde öncelikli amaç ülkedeki değerli maden miktarını artırmaktadır. Merkantilizm yaklaşımı ekonominin her alanında yoğun devlet müdahaleciliğini benimser. Merkantilizmin aksine doğal düzen fikrini
benimseyen fizyokrasi, zenginliğin kaynağını doğa ve toprak olarak görür. Ekonomideki tek üretken kesim tarım olduğundan, verimli toprakların tarıma açılması ve tarımsal faaliyetlerin artırılması toplumsal refah için gereklidir. Devlet doğal düzeni bozucu hiçbir eylem gerçekleştirmemeli, ekonomik hayatın işleyişine müdahale etmemelidir.
Klasik liberal yaklaşıma göre devlet, parasal ve/veya mali araçlarla ekonomik hayata ve piyasa mekanizmasına müdahale etmemelidir. Hatta devletin piyasa mekanizmasını olumsuz etkilemeyecek minimal ölçüde bir hacme sahip olması, faaliyetlerini sadece temel hizmetlerle sınırlandırması gerekir. Adam Smith’e göre devlet, toplum halinde yaşayan insanların iki çeşit ihtiyacını giderebilme yeteneğine sahiptir. Bunlardan ilki milli savunma, adalet, diplomasi, iç güvenlik gibi kamusal ihtiyaçlardır. Diğeri ise özel kesim ekonomisince karşılanamayan ya da yeterince karşılanamayan, ancak kalkınma süreci için de zorunlu olan eğitim, sağlık ya da bayındırlık gibi hizmetlerdir. Neoklasik yaklaşıma göre ise, devletin varlık nedeni mülkiyet haklarının korunması, rekabet ortamının oluşturulması ve piyasa başarısızlıklarının giderilmesidir.
Telafi edici yaklaşım (Keynesyen ekonomik yaklaşım) ya da müdahaleci devlet anlayışına göre, toplam talebi oluşturan unsurlardaki dalgalanmalar ekonomik istikrarsızlığa neden olmaktadır. Kamu harcamaları ile vergiler, toplam talebin temel belirleyicileri arasında yer almakta olup istikrarsızlığı, enflasyonu ve işsizliği önlemede faydalı araçlardır. Dolayısıyla devlet; kamu harcamaları, vergiler, borçlanma gibi mali araçlarıyla istikrarın sağlanması ya da tam istihdam seviyesine ulaşılabilmesi için ekonomik hayata müdahale etmelidir.
Keynesyen yaklaşımı eleştirenlerden Monetarizme göre devletin temel görevi, temel kamusal ihtiyaçların karşılanmasıdır. Ayrıca devlet, mülkiyet haklarının oluşturulması, rekabetçi bir piyasa mekanizmasının kurulması ve parasal sistemin istikrarlı hale getirilmesi doğrultusunda yasal düzenlemeler gerçekleştirmelidir. Başta devlet olmak üzere diğer kamu kurum ve kuruluşlarının ekonomik hayattaki faaliyet alanları ise mutlak şekilde sınırlandırılmalıdır.
Devletin ekonomi içerisindeki hacmini değerlendiren bir diğer yaklaşım, kamu tercihi teorisidir. Politik sürecin ekonomik analizine odaklanan kamu tercihi teorisi, devletin ekonomi içerisindeki hacminin artması nedeniyle karşı karşıya kalınan problemlerin engellenebilmesi için politik süreçte rol alan aktörlerin ve siyasi karar alma sürecinin kurallara bağlı olarak düzenlenmesi gerektiğini ileri sürer. Bu teori, seçmenler, siyasetçiler, bürokratlar ile baskı ve çıkar gruplarının faaliyetleri ele almaktadır. Bu teori;
• metodolojik bireycilik • rasyonalite ve maximand • politik mübadele
şeklinde üç temel varsayıma dayanmaktadır.
Post Keynesyen yaklaşıma göre devlet, firma ve hane halkı gibi bileşenlerin ekonomik faaliyetlerini etkileyebilecek en önemli güçtür. Devletin temel görevi konjonktürel dalgalanmaların hafifletilmesi ve kalkınma için gerekli yatırımların yapılmasıdır. Post Keynesyen yaklaşım, firmaların kâr maksimizasyonu doğrultusundaki hareketleri ile toplumdaki gelir bölüşüm mücadelesini enflasyonun en önemli nedeni olarak görür. Enflasyonla mücadele sürecinde fiyat ve ücretlerin kontrol edilmesi ya da kâr maksimizasyonunun sınırlandırılması gibi politikalara başvurulabilir. Ayrıca devlet, ekonomideki belirsizlik ortamının azaltılması, büyük çaplı yatırımların gerçekleştirilmesi ve gelirin adil dağılımı gibi gerekçelerle transfer harcamalarından yararlanabilir. Böylece ekonomik kalkınma süreci de ivme kazanabilecektir.
Devletin ekonomide belirleyici rol oynaması gerekliliğini ileri süren bir diğer görüş, kurumsal ekonomi yaklaşımıdır. Bu yaklaşıma göre devlet, mülkiyet haklarının oluşturulmasından piyasa başarısızlıklarının giderilmesi ve fırsat eşitliğinin sağlanmasına kadar geniş bir yelpazede adeta piyasanın temellerini oluşturacak ve “kurumları geliştirecek” düzenlemeleri gerçekleştirir. Dolayısıyla devletin özel kesimi tamamlayıcı içerikte yaptığı eylemler ve izleyeceği politikalar ekonominin işleyişi ile istikrarı açısından adeta zorunluluktur.
1950’li yıllarda gelişmekte olan ülkelerin karşılaştıkları sorunlara odaklanan bir diğer akım ise yapısalcı yaklaşımdır. Bu yaklaşıma göre fiyat istikrarsızlıkları, işsizlik, dengesiz büyüme, geri kalmışlık ve gelirin adil dağılmaması gibi sorunlar, gelişmekte olan ülkelerin yapısal özelliklerinden kaynaklanmaktadır. Gelişmekte olan ülkelerde hızlı nüfus artışı, modernize edilememiş tarım kesimi, sürekli hale gelen dış açık, vergi kapasitesinin tam olarak kullanılamaması, kamu harcamalarının verimsiz alanlara yönlendirilmesi, kronikleşen kamu açığı, sermaye yetersizliği, ekonomik kurumların olgunlaşmamış olması, siyasal istikrarsızlıklar ve bunlara bağlı olarak ortaya çıkan güvensizlik ortamı gibi adeta sosyoekonomik hayatın her alanını etkileyen yapısal problemler söz konusudur. Dolayısıyla devletin öncelikle yapısal nitelikteki sorunları çözebilecek önlemler alması gerekmektedir.
Genel olarak, merkantilizmden liberalizme, Keynesyen yaklaşımdan kurumsal ekonomiye farklı ekonomik yaklaşımlarda devletin sosyoekonomik hayatta vazgeçilemeyen bir aktör olduğu görülmektedir. Farklı yaklaşımlara göre devletin ekonomide üstlenmesi gereken roller:
• Kamusal malların sunumu • Fırsat eşitsizliği ve piyasa başarısızlıklarını önlemeye yönelik politikalar • Gelirin yeniden dağılımı • Ekonomik istikrarın sağlanması • Mülkiyet haklarının oluşturulması
şeklinde sıralanabilir.
Kamu Kesiminin Büyüklüğü ve Ölçümü
Uluslararası karşılaştırmalara göre kamu kesimi; merkezi yönetim, yerel yönetimler ve sosyal güvenlik kurumlarını bünyesinde barındıran genel yönetim ile genel yönetim kapsamında yer almayan kamu kuruluşlarından oluşmaktadır. Düzenleme ve denetleme faaliyetlerini üstlenen kamu kurumları, piyasa sisteminin rekabet ko- şulları içerisinde işlemesinden, asgari ücret düzeyinin belirlenmesine, belirli piyasalarda taban ve tavan fiyatlarının belirlenmesine kadar geniş bir alanda ekonomik sisteme müdahale edebilmektedir. Bu konular da kamu ekonomisinin yapısını etkilemektedir.
Kamu tüzel kişileri tarafından mali amaç doğrultusunda gerçekleştirilen harcamalar kamu harcamalarıdır. Kamu harcamalarının ölçümü sürecinde öncelikle harcama tanımının dar anlamda mı geniş anlamda mı ele alınacağına karar verilmelidir. Dar anlamda kamu harcamaları tanımına göre, yapılan bir harcamanın kamu harcaması olarak değerlendirilmesinde esas alınan ölçüt harcamayı gerçekleştirenin hukuki kişiliğidir. Geniş anlamda kamu harcaması ise hukuki bir tanım yerine tüm kamu kurum ve kuruluşlarınca mali, ekonomik ve sosyal amaçlı yapılan harcamaları kapsamaktadır. Dar anlamda kamu harcamalarında, devlet ve mahalli idareler gibi kamu kesimindeki birimler faaliyetlerini tek taraflı bir irade ile egemenlik gücüne ve anayasaya dayanarak gerçekleştirirken, geniş anlamda kamu harcamalarında ise, devlet ve mahalli idarelere ilave olarak, kamu iktisadi teşebbüsleri, sosyal güvenlik sisteminde yer alan kurumlar, mesleki örgütler ve kamu yararı doğrultusunda hareket eden benzeri kuruluşların yaptıkları harcamalar geniş anlamda kamu harcaması çerçevesine dahil olmaktadır.
Kamu gideri; idarelerce, kanunlara veya Cumhurbaşkanı kararnamelerine dayanılarak yaptırılan iş, alınan mal ve hizmet bedelleri, sosyal güvenlik katkı payları, iç ve dış borç faizleri, borçlanma genel giderleri, borçlanma araçlarının iskontolu satışından doğan farklar, ekonomik, mali ve sosyal transferler, verilen bağış ve yardımlarla diğer giderleri içermektedir.
İstihdamın tam olması, bir ekonomideki tüm üretim faktörlerinin üretime katılmasını ifade etmektedir. Kamu kesimi istihdamının, toplam istihdam içerisindeki oranı, ekonomide kamusal faaliyetlerin yoğunluğu hakkında bilgi vermektedir. Ayrıca artan kamu istihdamı beraberinde kamu harcamalarının en önemli bileşeni olan personel giderlerini de etkiler. Dolayısıyla kamu istihdamı, gerek kamu kesiminin işgücü piyasasında özel kesimi tamamlayıcı ya da ikame edici bir rol üstlenmesi, gerekse kamu harcamalarının kompozisyonunu etkilemesi açısından önem arz etmektedir. Ülkelerin gelişmişlik düzeylerine göre istihdam yapılarında ciddi farklılıklar ile karşı karşıya kalınmaktadır. Az gelişmiş ülkelerde tarım kesiminde istihdam edilenlerin payı oldukça yüksek iken kamu kesimince gerçekleştirilen sosyal hizmetlerin yeterince yaygınlaşmamış olmasından dolayı kamu
istihdamının toplam içerisindeki payı daha düşüktür. Gelişmiş ülkelerde ise tam tersi bir durum söz konusudur. Kentleşme ve sanayileşmenin de etkileriyle nüfusun çok büyük bir kısmı kentlerde yaşamakta; sağlık, sosyal güvenlik ve eğitim başta olmak üzere pek çok alanda kamu kesimi tarafından hizmetler sunulmaktadır. Bu durum kamu kesiminde istihdam edilenlerin oranını da artırmaktadır.
Kamu istihdamının düzeyi yanında kamu ekonomisinin yapısını betimleyen bir diğer bileşen kamu gelirleridir. Kamu gelirleri, siyasi karar alma mekanizması ve bütçe sistemleri çerçevesinde hareket eden aktörlerin, harcamalarını finanse etmek amacıyla kıt kaynaklardan elde edilen değerlerdir. Kamu gelirleri genel itibariyle egemenlik gücüne dayalı olarak elde edilme durumuna göre iki alt başlık altında detaylandırılabilmektedir. Bunlardan bir kısmı devletin ve devredilmiş yetkilere sahip kamu kurumlarının egemenlik hakkına dayanarak mali, ekonomik ya da sosyal amaçlar ile ekonomik birimlerden aldığı değerlerdir. Egemenlik hakkına dayalı olarak alınan söz konusu gelirlerin içerisinde vergiler, harçlar, resimler, harcamalara katılma payları, zorunlu borçlanmalar, para politikası ve emisyon sonrasında elde edilen gelirler, parafiskal gelirler, mali tekellerin elde ettiği gelirler ile para ve vergi cezaları yer almaktadır. Bunun yanında devlet ve diğer kamu kurumlarının egemenlik hakkına bağlı olmaksızın elde ettiği gelirler ise zorunlu olmayan borçlanmalar, mülk gelirleri, iktisadi devlet teşekküllerinin elde ettiği gelir ya da kârlar ile uluslararası yardımlardır.
Ekonomik sistemlerde özellikle piyasa mekanizmasına konu olmayan adalet, diplomasi ve savunma gibi tam kamusal mal ve hizmetlerin sunumunda; enerji, telekomünikasyon, bayındırlık ve kanalizasyon gibi büyük maliyetleri beraberinde getiren alanlarda; eğitim ve sağlık gibi bünyesinde yoğun pozitif dışsallık barındıran yarı kamusal mal ve hizmetlerin sunumunda kamu kesimi büyük çaplı yatırımlar gerçekleştirmektedir. Bu tür alanlarda başta devlet olmak üzere kamu kesiminde yer alan aktörler önemli rol oynadığı gibi, özel taahhüt firmalarının da yatırımları yine kamu kurumlarının tasarrufuyla sağlanabilir. Her iki durumda da değişmeyen husus bu yatırımların yeri, ölçeği, finansman koşulları gibi bileşenlerin kamu kesimince belirleniyor olmasıdır.
Kamu yatırımları ile özel kesim yatırımları arasındaki rekabet ilişkisi ise daha çok dolaylı yoldan meydana gelmektedir. Sonuçta tüm yatırımların aynı tasarruf kaynaklarından besleniyor olması, kamu yatırımlarında meydana gelecek artış sonrasında tasarrufların kamusal alanlarda kullanılmasını beraberinde getirmesi nedeniyle faiz oranlarının yükselmesine neden olabilir. Bu durumda ise özel yatırımların azalması ya da dışlanması söz konusu olmaktadır.