HUK303U-KAMU PERSONEL HUKUKU
Ünite 1: Kamu Görevlisi Kavramı
Giriş
Kamu hizmetlerinin yerine getirilebilmesi için gerekli olan insan unsuruna kamu personeli denilir. Kamu görevlisi kavramı, biri geniş ve diğeri dar olmak üzere iki farklı şekilde tanımlanmaktadır. Geniş anlamda kamu görevlisi kavramı ile kamu tüzel kişilerinde bir şekilde görev ifa eden tüm personel ifade edilmektedir. Bu anlamda, ücretli- ücretsiz, sürekli-sürekli olmayan, asli işlerde çalışan yardımcı işlerde çalışan, idare hukuku kurallarına tabi olan iş hukuku kurallarına tabi olan şeklinde herhangi bir ayrım geniş anlamda kamu görevlisi kavramı için önem arz etmemektedir. Dar anlamda kamu görevlisi, devletin siyasi yapısını oluşturan organda görevli kişiler ile kamu tüzel kişilerinde özel hukuk bağı ile istihdam edilen kişiler dışında kalan kişileri kapsamaktadır. Yani dar anlamda kamu görevlisi, kamu tüzel kişilerinde, yalnızca kamu hukuku bağı ile istihdam edilen kişileri kapsamaktadır.
Kamu Görevlisi Teriminin Anlamı
Kamu görevlisi kavramı, en yalın ifadesiyle kamuda istihdam edilen insan unsuru olarak tanımlanabilir. Fakat bu kavramın yerine geçmek üzere, farklı isimlendirmeler de kullanılmaktadır. Bu sebeple, öncelikle kısaca kavramın farklı kullanımlarını da görmek yerinde olacaktır.
Kamu görevlileri ile ilgili hukuk dalının ismi, Kamu Personel Hukuku şeklinde anılmaktadır. Personel kelimesi Türk Dil Kurumunca “Devlet ve diğer kamu kuruluşlarında çalışan, etkinliğe çeşitli görevleriyle katılan gerçek kişiler” şeklinde tanımlanmıştır. Türk Dil Kurumu’nun, kamu personelini, kamuda görev alan herkesi kapsayacak şekilde geniş bir yorumla tanımladığı görülmektedir. İdare hukukunda ise kamu personeli yerine tercih edilen ifade kamu görevlisi ifadesidir. Fakat, kamu görevlisi teriminin kullanımı yaygın olmakla birlikte kamu personeli, resmî personel, devlet personeli, idari personel, devlet memuru gibi başka kavramların da aynı anlama gelmek üzere kullanımı mevcuttur.
Kamu görevlisi kavramı, biri geniş ve diğeri dar olmak üzere iki farklı anlamda kullanılmaktadır. Geniş anlamda kamu görevlisi, uygulanan hukuki rejim ve ifa ettiği görevin niteliğine bakılmaksızın kamuda görev yapan herkesi ifade etmektedir. Geniş anlamda kamu görevlileri; hizmete alınma, ücret durumu, hizmette kalış süreleri, asli veya yardımcı hizmetlerde çalışmaları ve kendilerine uygulanan hukuk dalları bakımından çeşitli ayrımlara tabi tutulabilirler. Hizmete alınma yönünden kamu görevlileri, hizmete alınmadaki serbestlik veya zorlama durumuna göre farklılaşmaktadır. Kural olarak kamu görevlisi olmak kişilerin tercihine bırakılmış yani serbest bir seçim olmakla birlikte, mevzuattan kaynaklanan bazı hâllerde kamu görevliliği zorunlu olarak kişilere yüklenmektedir. Bu kişilere ödevli (mükellef) denilmektedir.
Ücret durumu açısından kamu görevlileri ise ücretli ve ücretsiz kamu görevlileri şeklinde ayrılabilir. Kural olarak kamu görevliliği bir ücret karşılığında yerine getirilmekte
ve mükellef olarak sayılan kişiler, gördükleri kamu hizmeti karşılığında ücret almamaktadır.
Hizmette kalış süreleri bakımından kamu görevlileri, sürekli veya süreli görev yapanlar olarak ayrılabilir. Kamu görevliliği örneğin; memuriyet sürekli nitelikte iken, mükellefiyetler süreli niteliktedir.
Kamu görevlilerinin bazıları asli ve sürekli hizmetleri ifa ederken, diğer bazıları yardımcı hizmetleri ifa etmektedir. 788 sayılı Memurin Kanunu hizmetin asli elemanları olanları memur, yardımcı elemanı olanları hizmetli saymış idi. Devlet Memurları Kanunu da asli ve yardımcı hizmet ayrımını benimsemiş, ancak her iki hizmetin de memurlar eliyle yürütülmesini öngörmüş ve yardımcı hizmetler sınıfını, memur sınıflarından biri olarak düzenlemiştir
Yine kamu görevlilerinin bazılarına idare hukuku yani kamu hukuku kuralları uygulanırken, bazılarına ise özel hukuk (iş hukuku) kuralları uygulanmakta ve bu şekilde ortaya çıkan uyuşmazlıklarda görevli yargı kolu da (idari yargı veya adli yargı kolu) değişmektedir. Fakat bu ayrım da yalnızca geniş anlamda kamu görevlileri için geçerli olup, kendilerine idare hukuku kuralları uygulanmayanlar, özel hukuk (iş hukuku) kuralları uygulananlar yani işçiler dar anlamda kamu görevlisi kapsamında yer almamaktadır.
Dar anlamda kamu görevlileri, devletin siyasi yapısını oluşturan organdaki görevliler ile kamu kesiminde özel hukuk hükümlerine tabi olan görevliler dışında kalan kamu görevlilerini ifade eder.
Yukarıda belirtildiği gibi, geniş anlamda kamu görevlisi kavramı içerisine kamuda çalışmakla birlikte, haklarında özel hukuk kuralları uygulanan kişiler de girmektedir. Bu sebeple Anayasa ve İdare Hukukunda kabul edilen kamu görevlisi anlayışı, dar anlamda kamu görevlisi anlayışıdır. Çünkü yalnızca dar anlamda kamu görevlisi olarak kabul edilen kişiler hakkında idare hukuku kuralları uygulanmakta ve ortaya çıkan uyuşmazlıklar da idari yargıda çözüme kavuşturulmaktadır.
Genel Olarak Kamu Görevlisi Olmanın Şartları
İster dar ister geniş anlamda kullanılsın bir kimsenin kamu görevlisi sayılabilmesi için bir kamu tüzel kişisine kamu hukuku bağı ile bağlı olması ve bir kamu tüzel kişisinde (bir kamu idaresi veya kamu kurumunda) çalışması (istihdam edilmesi) gerekmektedir.
Kamu Tüzel Kişisine Bağlı Olma Şartı
Bir personelin kamu görevlisi olabilmesi için her şeyden önce bir kamu tüzel kişisine bağlı olması gerekir. Öyleyse, kendi başlarına çalışan kişiler ya da bir özel hukuk tüzel kişisi tarafından istihdam edilen kişiler, yaptıkları hizmet kamu yararına yönelik olsa veya kamu hizmeti niteliğinde bulunsa bile kamu görevlisi sayılamazlar.
Kamu Tüzel Kişisine Kamu Hukuku Bağı ile Bağlı Olma Şartı
Bir kamu tüzel kişisinde kamu hizmeti gören kişilerin aynı zamanda bu kamu tüzel kişisine kamu hukuku bağı ile
bağlı olması gerekir. Kamu hukuku bağından kasıt ise, kamu görevlilerinin atama veya idari sözleşmeler yoluyla mevzuatta düzenlenmiş kamu görevlisi statüsü içerisine girmesi ve bu kapsamda görev yapması anlamına gelmektedir. Kamu hukuku bağı, özel hukuktaki istihdam hâllerinden ve özel hukukta yer alan hizmet sözleşmelerinden oldukça farklı bir bağdır.
İstihdam Şartı
İstihdam şartından anlaşılması gereken, kamu görevlisi olan kişinin kamu tüzel kişisine kamu hukuku bağı ile bağlanması ve bu bağ ile çalışması anlamına gelmektedir. Bu anlamda, kamu tüzel kişisi ile aralarında istihdam ilişkisi olmayan, kamunun görevlendirmesi ile bir ya da birkaç defa görev ifa eden örneğin mahkemelerde tanıklık eden kişiler veya bilirkişiler dar anlamda kamu görevlisi kapsamında yer almazlar. Dar anlamda kamu görevlisi kapsamına giren görevliler, devlet organlarındaki faaliyetlerini devamlı bir meslek olarak yerine getirirler.
Devlet Memurları Kanunu ve Devlet Memurları Kanunu’na Göre İstihdam Biçimleri
Devlet Memurları Kanunu, 14.07.1965 tarihinde kabul edilmiş, 23.07.1965 tarihinde Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Kanun’un 2. maddesinde, kanunun amacı olarak, “Devlet memurlarının hizmet şartlarını, niteliklerini, atanma ve yetiştirilmelerini, ilerleme ve yükselmelerini, ödev, hak, yüküm ve sorumluluklarını, aylıklarını ve ödeneklerini ve diğer özlük işlerini düzenler” ifadesi yer almıştır.
Devlet Memurları Kanunu, üç temel ilke üzerine inşa edilmiştir. Bu ilkeler: Sınıflandırma, kariyer ve liyakat ilkeleridir.
Sınıflandırma İlkesi
Sınıflandırma ilkesine göre, devlet, kamu hizmetleri görevlerini ve bu görevlerde çalışan devlet memurlarını görevlerin gerektirdiği niteliklere ve mesleklere göre sınıflara ayırmaktır. Devlet Memurları Kanunu’nda tesis edilen sınıflar: Genel idare hizmetleri sınıfı, teknik hizmetler sınıfı, sağlık hizmetleri ve yardımcı sağlık hizmetleri sınıfı, eğitim ve öğretim hizmetleri sınıfı, avukatlık hizmetleri sınıfı, din hizmetleri sınıfı, emniyet hizmetleri sınıfı, jandarma hizmetleri sınıfı, sahil güvenlik hizmetleri sınıfı, yardımcı hizmetler sınıfı, mülki idare amirliği hizmetleri sınıfı, millî istihbarat hizmetleri sınıfıdır.
Kariyer İlkesi
Kariyer ilkesine göre, devlet, memurlarına, yaptıkları hizmetler için lüzumlu bilgilere ve yetişme şartlarına uygun şekilde, sınıfları içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme imkânını sağlamaktır.
Liyakat İlkesi
Liyakat ilkesine göre; devlet, kamu hizmetleri görevlerine girmeyi, sınıflar içinde ilerleme ve yükselmeyi, görevin sona erdirilmesini liyakat sistemine dayandırmak ve bu
sistemin eşit imkânlarla uygulanmasında devlet memurlarını güvenliğe sahip kılmaktadır.
Liyakat, kişinin göreve layık bulunması ile ilgili soyut değerleri taşıyabilme hâlidir. Liyakat ve ehliyet birbiriyle oldukça ilişkili iki kavramdır. Ehliyet ise, bir iş veya mesleği icra edebilmek için sahip olunması gereken fiziksel nitelikler, eğitim ve deneyim gibi ölçülebilen somut gelişmeleri kapsar. Liyakat sistemi demokratik bir yönetimin personel yönetimindeki ayağıdır. Bu ayak ne kadar sağlam ve güçlü olursa halkın devlete ve yönetime güveni artacaktır.
Özel Kanunlara Tabi Kamu Görevlileri
Devlet Memurları Kanunu, kamu personelinin atanma, disiplin, özlük, hak ve sorumlulukları gibi konuları düzenleyen genel kanundur. Fakat bazı kamu personelleri için düzenlenmiş özel nitelikte kanunlar da vardır.
Haklarında özel bir kanun düzenlenmiş olan kamu görevlileri, atanma, özlük işleri, disiplin vs. görevlerine ilişkin her konuda kendi tabi oldukları özel kanun kapsamında hak sahibi veya sorumlu olacaklar, fakat özel kanunlarında hüküm bulunmayan hâllerde ise genel kanun niteliğindeki Devlet Memurları Kanunu’na tabi olmaya devam edeceklerdir. Kanunlar arasında çatışma çözücü bir kural niteliğinde olan bu ilkeye, “Lex specialis derogat legi generali (Özel kanun genel kanunları ilga eder)” ilkesi adı verilmektedir.
Devlet Memurları Kanunu’nda Sayılan İstihdam Türleri
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 4. maddesinde istihdam şekilleri düzenlenmiştir. Söz konusu madde uyarınca, kamu hizmetleri; memurlar, sözleşmeli personel, geçici personel ve işçiler eliyle gördürülür. Yine aynı Kanun’un 5. maddesi uyarınca da kamu tüzel kişilerinde bu dört istihdam şekli dışında personel çalıştırılamaz.
DMK’nın 4. maddesinde memur olarak sayılabilecek kişiler “Mevcut kuruluş biçimine bakılmaksızın, Devlet ve diğer kamu tüzel kişiliklerince genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlendirilenler, bu Kanunun uygulanmasında memur sayılır. Yukarıdaki tanımlananlar dışındaki kurumlarda genel politika tespiti, araştırma, planlama, programlama, yönetim ve denetim gibi işlerde görevli ve yetkili olanlar da memur sayılır” şeklinde izah edilmiştir.
Sözleşmeli personel, kalkınma planı, yıllık program ve iş programlarında yer alan önemli projelerin hazırlanması, gerçekleştirilmesi, işletilmesi ve işlerliği için şart olan, zaruri ve istisnai hâllere münhasır olmak üzere özel bir meslek bilgisine ve ihtisasına ihtiyaç gösteren geçici işlerde, Cumhurbaşkanınca belirlenen esas ve usuller çerçevesinde, ihdas edilen pozisyonlarda, mali yılla sınırlı olarak sözleşme ile çalıştırılmasına karar verilen ve işçi sayılmayan kamu hizmeti görevlileridir.
İşçiler: Memurlar ve sözleşmeli personel dışında kalan ve ilgili mevzuatı gereğince tahsis edilen sürekli işçi kadrolarında belirsiz süreli iş sözleşmeleriyle çalıştırılan
sürekli işçiler ile mevsimlik veya kampanya işlerinde ya da orman yangınıyla mücadele hizmetlerinde ilgili mevzuatına göre geçici iş pozisyonlarında altı aydan az olmak üzere belirli süreli iş sözleşmeleriyle çalıştırılan geçici işçilerdir. Bunlar hakkında DMK hükümleri uygulanmaz.