HUK210U-İDARE HUKUKU
Ünite 8: İdarenin Sorumluluğu
Sorumluluk ve İdarî Sorumluluk Kavramı
Hukuk biliminde sorumluluk kavramının siyasî sorumluluk, cezaî sorumluluk, disiplin sorumluluğu ve hukukî sorumluluk çeşitleri bulunmaktadır. Burada hukukî sorumluluk üzerinde durulacaktır. Genel anlamda hukukî sorumluluk bir kişinin haksız fiil veya sözleşmeye aykırı davranış ile başkasına verdiği zararı karşılaması demektir. Özel hukuk alanında kişilerin hukukî (malî) sorumluluğu borç ilişkisine dayanmaktadır. Borç ilişkisi, sözleşmeye, haksız fiile ya da sebepsiz zenginleşmeye dayanmaktadır. Yine özel hukukta “kusursuz sorumluluk” halleri de kabul edilmektedir. İdarî yetkilerin kullanımı, bilerek ya da bilmeyerek, kusurlu veya kusursuz yapılan birtakım işlem ve eylemler yoluyla, çeşitli zararlara neden olabilir. Zarara yol açan idarî davranış idarenin bir işlemi (inşaat ruhsatı talebinin reddi) bir eylemi (lokomotif egzozundan çıkan bir kıvılcım) ve bir sözleşmesi şeklinde gerçekleşebilir. İdarenin davranışından zarar görenler, kamu hizmetinden yararlananlar olabileceği gibi, kamu hizmetinin sunumuna katılanlar yanında, hizmetten bağımsız olarak üçüncü kişiler de olabilir. İdarenin faaliyetlerinden meydana gelen bu zararlar, kişilerin malvarlığına yönelik olabileceği gibi, kişilik varlığına ilişkin de olabilir. Bu zararların tazmin edilmesi, idare hukukunda “sorumluluk” kavramını gündeme getirmektedir. Buna “idarenin malî sorumluluğu”, “idarenin hukukî sorumluluğu” ya da kısaca “idarenin sorumluluğu” denir. İdarenin hukukî sorumluluğu kavramı, geniş ve dar olmak üzere iki şekilde ele alınabilir:
Geniş anlamda idarî sorumluluk: Geniş anlamda idarî sorumluluk, Devletin malî sorumluluğunu ifade eder. “Devletin hukukî sorumluluğu” denildiğinde Devletin, yürütme/idare yanında, yasama ve yargı organlarının faaliyetleri sebebiyle malî sorumluluğunu da kapsamaktadır. Bazı durumlarda yasama faaliyeti ve yargılama faaliyeti sebebiyle devletin malî sorumluluğu gündeme gelebilir.
Dar anlamda idarî sorumluluk: Dar anlamda idarî sorumluluk, işlevsel anlamda idarenin kamu hukukuna tabi faaliyetlerinden doğan zararların tazminine yönelik kurallar ve ilkeleri ifade etmektedir.
İdarenin hukukî sorumluluğu da idarenin özel hukuk sorumluluğu ve idarî sorumluluk olarak ikiye ayrılabilir. Anayasanın 125. maddesinde “idare kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlüdür” hükmü yer almaktadır. Bu hüküm, özel hukuk kamu hukuku ayrımı yapmaksızın idarenin malî sorumluluğunu ifade etmektedir. Bir davada idarenin sorumluluğunun özel hukuk sorumluluğu mu yoksa kamu hukuku sorumluluğu (idarî sorumluluk) mu olduğunu, eğer kanunda bir açıklık yoksa işin mahiyetine göre yargı yeri belirleyecektir (Yayla, age., s.351). İdarenin özel hukuka tabi faaliyetlerinden kaynaklanan sorumluluğu, özel hukuk hükümlerine tabi olup, çıkan uyuşmazlıklar da adlî yargıda görülür.
Burada idarenin kamu hukukuna tabi faaliyetlerinden doğan sorumluluk esasları (idarî sorumluluk) üzerinde durulacaktır. İdarenin sorumluluğunun pozitif temeline ilişkin olarak Anayasanın 125. maddesinde yer alan “idare kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlüdür” hüküm ile İdarî Yargılama Usûlü Kanununun 2/1-b. maddesinde tam yargı davasının tanımı yapılırken “İdari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları” şeklindeki hüküm bulunmaktadır. Bu genel düzenlemeler dışında, idare hukukundaki sorumluluk ilkeleri tamamıyla içtihat-öğreti tarafından geliştirilmiştir.
İdare hukukunun içtihada dayalı hukuk olmasının en bariz misali “idarenin sorumluluğu” konusudur. Yukarıdaki düzenlemeler dışında, kusura dayalı sorumluluk (hizmet kusuru), kusursuz sorumluluk ilkeleri (risk ilkesi, kamu külfetleri karşısında eşitlik ilkesi) tamamıyla içtihatlarla oluşturulmuştur.
Kusura Dayalı Sorumluluk
İdarenin kusura dayanan sorumluluğunda yer alan “kusur”, “hizmet kusuru” olarak ifade edilmektedir. Bu anlamda hizmet kusuru, hizmetin kurulmasında, düzenlenmesinde ya da işleyişindeki bir bozukluğu, aksaklığı ve eksikliği ifade etmektedir. Hizmet kusurunun özellikleri de şu şekilde sıralanmaktadır: Hizmet kusuru, kişilerden bağımsızdır. Asli bir sorumluluk sebebi, yani idarenin doğrudan sorumlu olmasını doğuran bir kusurdur. Hizmet kusuru anonimdir. Yani bir kişi ya da kişilere indirgenemez. Hizmet kusuru geneldir, yani tüm kamu tüzel kişileri için geçerli bir sorumluluk sebebidir. Hizmet kusuru esnektir, değişen durumlara göre tespit edilir.
Hem öğretide hem de içtihatlarda kabul edilen hizmet kusuru halleri aşağıdaki şekilde tasnif edilmektedir:
(a) Hizmetin kötü işlemesi: Hizmetin gereği gibi, beklenildiği gibi yürütülmemesi sebebiyle bir zarar meydana gelmiş ise, hizmet kötü işlemiş demektir. Örneğin, yanlış yerden iğne yapılması sebebiyle hastanın kolunun sakat kalması bu şekildedir. (b) Hizmetin geç işlemesi: Kamu hizmetinin olağan sayılamayacak bir gecikme ile yerine getirilmesi ve bu gecikmeden bir zarar meydana gelmesi hali, hizmet kusuru oluşturmaktadır. Acil serviste kanamalı hastaya zamanında müdahale edilmemesi bu şekildedir. (c) Hizmetin hiç işlememesi: Hizmet işlemesi gerekirken işlememişse, idare hizmetin işlemesi için bir davranışta bulunmamışsa, hizmet hiç işlememiş demektir. Burada hizmet kurulmuştur, ancak idare harekete geçmemektedir. Örneğin yıkılma tehlikesi olduğu bildirildiği halde, belediye binayı yıkmamışsa ve bina kendiliğinden yıkılarak kişilere zarar vermişse, hizmet hiç işlememiş demektir.
İşlemin hukuka aykırı olması, kural olarak idarenin kusurlu davrandığı ve hizmetin kötü işlediği anlamına gelir. Ancak idarî işlemin hukuka aykırı olduğu her durumda idarenin sorumluluğu gündeme gelmez. Sorumluluğun varlığını tespit için, işlem yapılmadan önceki durumla, işlem iptal edildikten sonraki durum arasında, işlemin muhatabı açısından bir fark yoksa, yani hukuka aykırılık ilgilinin durumunu etkilememişse, idarenin sorumluluğu söz konusu olmaz. Yine idarenin hukuka uygun işlemleri bakımından kusur sorumluluğuna gidilemez, şartları bulunuyorsa kusursuz sorumluluğa gidilebilir.
İdarenin kusurunun ispatlanmasının zorluğu nedeniyle, bazı durumlarda idarenin kusurlu olduğu varsayılmakta yani kusur karineleri kabul edilmektedir. Böylece ispat külfeti tersine çevrilerek, idare kusursuzluğunu ispatlama yükümlülüğü altına sokulmaktadır.
İdare hukukunda kusur, “basit kusur“ ve “ağır kusur“ şeklinde derecelendirilerek, bazı hallerde idarenin sorumlu tutulabilmesi için kusurun belli bir dereceye kadar ağır olması aranmaktadır.
Hizmet kusurunun varlığı halinde idare sorumlu olacak ve davalar idarî yargıda açılacaktır. Kişisel kusurun varlığı halinde de kamu görevlisi doğrudan sorumlu tutulacaktır ve davalar adlî yargıda görülecektir.
Kusursuz Sorumluluk
İdare hukukunda “kusursuz sorumluluk”, idarenin davranışından bir zarar meydana geldiğinde, idarenin hiçbir kusuru olmasa da zarardan sorumlu tutulmasını ifade etmektedir. Kusursuz sorumlulukta idarenin gerçekleştirdiği bir faaliyetten bir zarar meydana geldiğinde, ortada idareye ya da görevlisine hiçbir kusur atfedilmese de, idarenin davranışı hukuka uygun olsa da idare meydana gelen zarardan sorumlu tutulmaktadır. Kusursuz sorumluluk halinde kusur aranmadığından, idarenin kusursuzluğunu ileri sürerek sorumluluktan kurtulması da söz konusu değildir. Bu bakımdan kusursuz sorumluluk, tam hukukî sorumluluk olarak nitelendirilmektedir.
İdare hukukundaki kusursuz sorumluluğun birtakım özellikleri bulunmaktadır. Bu özellikleri kısaca şu şekilde sıralayabiliriz:
a) Kusursuz sorumluluğun ikincil olma özelliği: İdare hukukunda kusursuz sorumluluk, kusur sorumluluğuna nazaran, “ikincil niteliğe sahiptir. Buna göre öncelikle kusur sorumluluğunun şartlarının varlığı araştırılır. Kusur sorumluluğunun şartları bulunmuyorsa kusursuz sorumluluğa başvurulur. b) Mağdur için elverişlilik özelliği: Kusursuz sorumlulukta idarenin kusurunun ispatlanması zorunluluğu bulunmadığından mağdur açısından daha elverişli bir sorumluluk halidir.
c) Zararın anormal ve özel oluşu özelliği: Kusursuz sorumluluk halinde, idarenin sorumlu tutulabilmesi için, meydana gelen zararın “anormal” ve “özel” olması gerekmektedir. Toplumun genelinin katlandığı külfetten daha ağır olan zarar, anormal ve özel zarar niteliğindedir. d) Kusursuz sorumluluğun orijinal olma özelliği: Kusursuz sorumluluk Fransız hukukunda ilk defa Fransız Danıştayı’nın 1895 tarihli Cames kararı ile benimsenen bir sorumluluk türüdür: Bu tarihte özel hukukta kusursuz sorumluluk türü henüz kabul edilmiş değildir. Bu bakımdan kusursuz sorumluluk idarî yargı içtihatları ile kabul edilmiş orijinal bir sorumluluk halidir. Özel hukukta kusursuz sorumluluk, kanunda tek tek sayılarak (adam çalıştıranın sorumluluğu, bina sahibinin sorumluluğu, araç işletenin sorumluluğu gibi) düzenlenmiştir. İdare hukukunda ise kanunla değil, içtihatla kabul edilmiştir. Bu bakımdan da genel itibariyle “risk ilkesi” ve “kamu külfetleri karşısında eşitlik ilkesi” şeklinde iki ilke çerçevesinde idarenin kusursuz sorumluluğu kabul edilmiştir.
Bunlar dışında risk ilkesi gereğince sorumluluk ve kamu külfetleri karşısında eşitlik ilkesi gereğince sorumluluk adlı iki farklı sorumluluk türü de mevcuttur.
İdarenin Sorumluluğunun Şartları
İdarenin sorumluluğunun söz konusu olabilmesi için, (1) idarî davranış, (2) zarar, (3) illiyet bağı şartlarının gerçekleşmiş olması gerekir. İdarenin sorumluluğunda da ilk şart, ortada idareye atfı kâbil zarar doğurucu bir “davranış (fiil)” bulunmalıdır. Meşru, gerçekleşmiş ve kesin, parayla ölçülebilir ve maddi ya da manevi bir zarar olmalıdır. İdarenin sorumluluğunun söz konusu olabilmesi için, meydana gelen zararın, idarenin fiilinden kaynaklanmış olması gerekmektedir. Diğer bir anlatımla, zarar ile zarar veren olay arasında illiyet rabıtası, neden- sonuç ilişkisi bulunmalıdır.
İdarenin Sorumluluğunu Etkileyen Haller
Bazı hallerde, idarî davranış ile zarar arasına giren ve idarenin davranışı dışındaki olaylar nedeniyle, illiyet bağı ilişkisi zayıflar ya da tamamen ortadan kalkar. Bu durum, idarenin sorumluluğunun azalmasına ya da ortadan kalkmasına neden olur. Bu haller:
• Mücbir sebep • Beklenilmeyen hal • Zarar görenin davranışı • Üçüncü kişinin davranışı
Zararın Tazmini
İdarî faaliyetlerden bir zarar meydana gelmişse, zarara uğrayan kişinin idareden tazminat isteme hakkı doğar. Sorumlu kamu tüzel kişisi, zararı tazmin etmezse, başvurulacak yol, idarî yargıda dava açmaktır. Açılan
davada, tazminatın hesabında bazı temel ilkeler bulunmaktadır. Ancak, öncelikle zarardan sorumlu idarenin tespit edilmesi, sonra da tazminatın hesaplanması gerekir.
Genel kural olarak, zarar hangi idarenin davranışından (faaliyeti veya hizmeti) kaynaklanmış ise sorumlu idare de odur (devlet tüzel kişiliği, belediye vs.).
İdarenin faaliyetlerinden meydana gelen zararın tazminine ilişkin ilkeler şunlardır:
• Nakden Tazmin İlkesi • Sorumluluk Nispetince Tazmin İlkesi • Taleple Bağlılık İlkesi • Tam Tazmin İlkesi • Denkleştirme İlkesi
Zarar miktarının tespitinde başvurulacak ilkeler ise şunlardır:
• Zararın hesaplanma tarihi • Tazminatın türü • Tazminatta faiz