HUK122U-TEMEL İDARE HUKUKU
Ünite 6: Devlet Memurlarının Sorumlulukları
Memurun Disiplin Sorumluluğu
Disiplin ve Disiplin Hukuku: Dilimize Fransızcadan geçen disiplin (discipline) teriminin anlamı “bir topluluğun, yasalarına ve düzenle ilgili yazılı veya yazısız kurallarına titizlik ve özenle uyması durumu” şeklindedir.
İdare hukuku alanında disiplin denildiğinde, kamu görevlilerinin meslekleri ile ilgili olarak hukuk kurallarınca öngörülen yükümlülükleri yerine getirmekte veya yasaklardan kaçınmakta işledikleri kusurlar için öngörülen müeyyideler anlaşılmaktadır. Bir kamu kurumunda çok sayıda kamu görevlisi bulunmaktadır. Bunların işbirliği içinde, yani bir düzen içinde görev yapmaları esastır. Kamu görevlileri için getirilen yükümlülüklere aykırı davranılması yahut yasaklara riayet edilmemesi durumunda öngörülen müeyyidelerin tatbikine ilişkin kurallar bütününe disiplin hukuku denilir. Disiplin hukukunda “disiplin suçu” ve “disiplin cezası” kavramları karşımıza çıkmaktadır. (DİKKAT) Kamu görevlileri için öngörülen yükümlülüklerin yerine getirilmemesi veya yasaklara uyulmaması şeklindeki fiillere “disiplin suçu”, bu filler için öngörülen yaptırımlara da “disiplin cezası” denir.
Cezalar ve Disiplin Yaptırımları: Disiplin hukukunda öngörülen yaptırımlar da, ceza hukukunda öngörülen cezalar gibi, kişilerin bazı fillerini müeyyideye bağlamaktadırlar. Bu yönü itibariyle birbirine benzemektedirler. Ancak bazı noktalardan farklılıklar taşımaktadırlar. Bu farklılıklar:
• Mahiyetleri bakımından farklar, • Muhatapları açısından farklar, • Müeyyideler açısından farklar, • Uygulayan merci açısından farklar, • Yorum açısından farklar, • Amaç açısından farklar, • Yargısal denetim açısından farklardır.
Disiplin Hukukunun Temel İlkeleri: Ceza hukukunda geçerli olan ilkelerden bazıları, disiplin hukuku bakımından da temel ilke niteliğindedir. Bunları şu şekilde açıklayabiliriz;
• Kanunilik İlkesi: Bilindiği üzere, ceza hukukunda “suç ve cezada kanunilik ilkesi” geçerlidir. Suçta kanunilik, ancak kanunda suç olarak belirtilen fiilden dolayı cezalandırılabilmeyi; cezada kanunilik ise ancak kanunda öngörülen cezaların tatbik edilebilmesini ifade etmektedir. Anayasanın 38. maddesinin birinci fıkrasında “kimse…kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz” denilerek “suçta kanunilik” ilkesini, üçüncü fıkrasında da “ceza ve ceza yerine geçecek güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur” denilerek “cezada kanunilik” ilkesini ortaya koymuştur
• Bir Fiil İçin Bir Yaptırım İlkesi: Ceza hukukunda geçerli olan “bir fiile birden fazla ceza verilmemesi” (non bis in idem) ilkesinin, disiplin hukukunda da geçerli olduğu kabul edilmektedir. Buna göre, bir disiplin suçu için ancak bir disiplin yaptırımı uygulanabilir. Aynı fiil için birden fazla disiplin yaptırımı uygulanamaz. • Geçmişe Yürümeme İlkesi: Ceza hukukunda geçerli olan, kanunların geçmişe yürümeme (retroactif) ilkesi, kanunun yürürlüğe girmesinden sonraki olaylara uygulanması prensibi, disiplin hukukunda da geçerli bir ilkedir. Buna göre, disiplin suç ve cezalarını düzenleyen bir kanun, yürürlüğe girdikten sonraki fiiller için uygulanabilir. Kanunun yürürlüğe girmesinden önce işlenmiş fillere tatbik edilemez. Bu durum, idari işlemin geriye yürümeme (makable şamil olmama) ilkesinin bir gereğidir. • Ölçülülük İlkesi: Anayasanın 13. maddesinde, temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasında kullanılan ölçütlerden olan “ölçülülük” ilkesinin bir yansıması olarak, disiplin hukukunda da disiplin cezası ile disiplin suçunun ağırlığı arasında belli bir orantının, ölçülülüğün bulunması (proportionnalité) gerekmektedir. • Gizlilik İlkesi: Disiplin soruşturması esnasında, idarenin sırlarının korunması, delillerin karartılmaması, soruşturulan kişinin haklarına halel gelmemesi için, disiplin soruşturmasının gizliliği asıldır. • Gerekçe İlkesi: Öğretide, disiplin cezalarının sebeplerinin, işlem metninde belirtilmesi, yani disiplin kararının gerekçeli olması gerektiği ifade edilmektedir. • Şüpheden Sanık Yararlanır İlkesi: Ceza hukukunun önemli ilkelerinden birisi olan “şüpheden sanık yararlanır ilkesi”, disiplin hukukunda da geçerlidir. Buna göre, isnat edilen disiplin fiilinin, kamu görevlisi tarafından işlendiği tam olarak ispat edilemiyorsa iddialar soyut (mücerret) nitelikte ise, iddialar somut belge ve bilgilerle ispatlanamıyorsa, bu fiil nedeniyle kamu görevlisi hakkında disiplin yaptırımı uygulanamaz. • Alt Ceza Uygulaması: 657 sayılı Kanunun 125. maddesinde şu hüküm yer almaktadır: “Geçmiş hizmetleri sırasındaki çalışmaları olumlu olan ve ödül veya başarı belgesi alan memurlar için verilecek cezalarda bir derece hafif olanı uygulanabilir”. • Başvuru Yollarının Gösterilmesi: Anayasanın 40/2. maddesinde “Devlet, işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorundadır” hükmü yer almaktadır. Bu hükme göre disiplin
cezası kararı tebliğ edilirken, cezaya karşı Memurun Ceza Sorumluluğu başvuru yolları (idareye itiraz ve dava yolları) ve 1982 Anayasasının 129. maddesinin son fıkrasında bunların süresinin de açıkça belirtilmesi gerekir. “Memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında işledikleri
Disiplin Cezalarının Çeşitleri Devlet Memurları iddia edilen suçlardan ötürü ceza kovuşturması açılması, Kanunu’nun 125. maddesinde memurlar için disiplin kanunla belirlenen istisnalar dışında, kanunun gösterdiği suçları ve bunlar için cezalar öngörülmüştür. Disiplin idari merciin iznine bağlıdır” hükmü yer almaktadır. Bu cezalarının çeşitleri şunlardır; düzenlemeye paralel olarak Devlet Memurları Kanunu’nun 24. maddesi de “Devlet memurlarının • Uyarma Cezası görevleri ile ilgili veya görevleri sırasında işledikleri • Kınama Cezası suçlardan dolayı kovuşturma yapılması ve haklarında dava • Aylıktan Kesme Cezası açılması özel hükümlere tabidir” hükmüne yer • Kademe İlerlemesinin Durdurulması Cezası vermektedir. Memurların yargılanmasına ilişkin özel • Devlet Memurluğundan Çıkarma Cezası hükümler, 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun’da yer Disiplin Soruşturması Usulü: Disiplin usulü, disiplin almaktadır. soruşturmasının açılmasıyla başlayıp memura ceza verilmesi ya da verilmemesi yönündeki kararın ilgili Memurların Korunması İhtiyacı ve İzin Sistemi: Genel memura tebliği ile sona eren bir yöntemdir. Devlet muhakeme usulünde, herhangi bir suçun işlendiğinin Memurları Kanunu’nda, soruşturma usulüne ilişkin detaylı öğrenilmesi üzerine, faile ve fiile ilişkin araştırılma düzenlemeler bulunmamaktadır. İçtihatla geliştirilen yapılmaya başlanır. Ceza hukukunda bu aşamaya ilkeler doğrultusunda soruşturma usulüne ilişkin kuralları “soruşturma safhası” denir. Soruşturma, asıl olarak savcı şu şekilde sıralayabiliriz. tarafından gerçekleştirilir. Yukarıda da ifade ettiğimiz gibi, memurların soruşturulması hususunda, genel usulden • Soruşturma Kararı ayrı olarak izin sistemi benimsenmiştir. Memurların • Soruşturmacı Tayini yargılanması için özel usullerin benimsenmesi çeşitli • Savunma Hakkı sebeplere dayanmaktadır. Bunları şu şekilde özetlemek • Soruşturma Raporu mümkündür; • Disiplin Kararı • Yetkili Makamlar a. Memurların, diğer vatandaşlar gibi her durumda doğrudan yargı önüne çıkarılması, devlet ve Disiplin Cezasında Zaman Aşımı: Disiplin suçlarında, hükümetin otoritesini sarsar. Memurun belli bir süre geçince, artık memura disiplin cezası hareketinin suç teşkil edip etmediğinin takdirini, verilemez. Buna “zaman aşımı” denilmektedir. idareye bırakmak, yürütme ve yargının ayrılığı Soruşturma ve ceza zaman aşımı DMK’nın 127. ilkesinin bir gereğidir. maddesinde düzenlenmiştir. Zaman aşımı, Soruşturmaya b. Memur, yürüttüğü görev nedeniyle pek çok kişi Başlama Süresinde Zaman aşımı ve Ceza Verme Zaman ile ilişkiye girmekte, onların hak ve menfaatine aşımı şeklinde 2 grupta incelenebilir. dokunacak işlem ve eylemler yapmaktadır. Bu Disiplin Hukukunda Tekerrür: Disiplin cezası durum, kişilerin husumetine neden olabilir ve verilmesine sebep olmuş bir fiil veya hâlin cezaların özlük memuru korkutmak, yıldırmak gibi asılsız dosyasından silinmesine ilişkin süre içinde tekerrüründe gerekçelerle mahkeme önüne çıkarılmasına yol bir derece ağır ceza uygulanır. Aynı derecede cezayı açabilir. Bunları önlemek için, memurların gerektiren fakat ayrı fiil veya haller nedeniyle verilen soruşturulmasında özel yöntemler gerekmiştir. disiplin cezalarının üçüncü uygulamasında bir derece ağır c. Memurlar belli bir statüye bağlı olarak ceza verilir (m.125). Kanunun bu düzenlemesinden çalışmakta ve kamu hizmeti görmektedirler. Bu tekerrürde ikili bir ayrım yapılmaktadır. (a) Aynı fiilin durum, memurların bazı güvencelere sahip ikinci defa işlenmesi şeklindeki özel tekerrür, (b) Aynı olmalarını gerektirmektedir. Bu güvencelerden cezayı gerektiren farklı fiillerin üçüncü defa işlenmesi hâli birisi de, memurların özel bir soruşturma olan genel tekerrür. yöntemine tabi olmasıdır.
Disiplin Cezalarına Karşı Başvuru Yolları: Disiplin İzin Sisteminin Kapsamı Halen yürürlükte olan 4483 cezalarına karşı iki tür başvuru yolu bulunmaktadır. sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Bunlar itiraz ve yargısal başvurudur. Yargılanması Hakkında Kanun, izin sistemini benimsemiştir. Ancak kişi ve suç kapsamı bakımından Disiplin Cezalarının Ortadan Kalkması: Disiplin cezaları bazı istisnalar da getirmiştir. çeşitli şekillerde ortadan kalkabilir. Bunları şu şekilde sıralayabiliriz; Geri Alınma, Silinme, Mahkeme Suçun Öğrenilmesi ve Ön İnceleme
Tarafından İptal Edilme. Olayın yetkili merciye iletilmesi başlığını taşıyan 4. maddede, savcıya, memurun amirine ve diğer kamu görevlilerine bazı görevler verilmiştir.
• Savcının görevleri: Kanunun 4/1. maddesine verilmemesine ilişkin karara karşı ise, savcılık ya da göre, bir memurun görevi sebebiyle bir suç şikâyetçi. işlediğini, ihbar, şikâyet veya başka bir yolla İtiraz süresi: Yetkili merciin kararının tebliğinden itibaren öğrenen Cumhuriyet Başsavcıları, öncelikle on gündür (m.9/2). Bu süreden sonra verilen itiraz toplanması gerekli ve kaybolma ihtimali olan dilekçeleri hukuken geçersizdir. delilleri toplar. Başkaca bir işlem yapmadan (suç isnat edilen memurun ifadesini almak gibi) İtiraz Mercileri: Kanunun 9. maddesinde itiraz mercileri evrakın bir örneğini ilgili makama göndererek düzenlenmiştir. soruşturma izni talep eder. a. Danıştay: İtiraz mercii Danıştay olan durumlar: • Kamu görevlilerinin görevleri: Maddenin ikinci (1) Cumhurbaşkanı kararıyla atanan memurlar ve fıkrasında, bir memurun görev sebebiyle suç diğer kamu görevlileri hakkında ilgili bakanın işlediğini ihbar, şikâyet, bilgi, belge veya verdiği izinler. (2) TBMM Genel Sekreteri ve bulgulara dayanarak öğrenen tüm kamu TBMM Başkanının verdiği izinler. (3) görevlilerinin, bu durumu, soruşturmaya izin Cumhurbaşkanlığında görevli memurlar ve diğer vermeye yetkili merciye iletebilecekleri ifade kamu görevlileri hakkında Cumhurbaşkanlığı edilmiştir. İdari İşler Başkanı tarafından verilen izinler. (4) • İhbar ve şikâyetlerin niteliği: Maddenin üçüncü Belediye başkanları ve meclis üyeleri hakkında, fıkrasında, memurlar hakkında yapılacak ihbar ve İçişleri Bakanının verdiği izinler. şikâyetlerin, soyut ve genel nitelikte olmaması, b. b. Bölge İdare Mahkemesi: Yukarıda sayılanlar kişi veya olayın belirtilmesinin zorunlu olduğu dışındakiler için, izin vermeye yetkili merciin hükmü yer almaktadır. bulunduğu yer Bölge İdare Mahkemesine itiraz • Ön incelemeyi yapacak kişiler: Ön incelemenin edilebilir. kimler tarafından ve nasıl yapılacağı, kanunun 5/2. maddesinde ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. İtirazlar öncelikle incelenir ve en geç üç ay içerisinde karara bağlanır. İtiraz üzerine verilen kararlar kesindir Soruşturma İzni ve Yetkili Merciler (m.9/son). Yani başka bir merciye başvurulamaz
Soruşturma İzni: Ön inceleme sonunda hazırlanan raporu Memurun Hukuki Sorumluluğu alan izin vermeye yetkili merci, “soruşturma izni verilmesine” veya “soruşturma izni verilmemesine” karar Memurlar görevlerini yerine getirirken, eylem ve işlemleri verir. Bu kararların gerekçeli olması zorunludur (m.6/son). ile idareye veya üçüncü kişilere zarar verebilirler. Bu Karar verme süresi: Yetkili merci, suçun öğrenilmesinden hâllerde memurların hukuki (malî-tazminat) sorumluluğu (m.5) itibaren ön inceleme dâhil en geç otuz gün içinde gündeme gelir.
kararını vermek zorundadır. Bu süre zorunlu hallerde on Memurun İdareye Karşı Sorumluluğu: Devlet Memurları beş günü geçmemek üzere bir defa uzatılabilir (m.7). Kanunu’nun 12. maddesinde, “kişisel sorumluluk ve Soruşturma izni, iddia konusu olaylar ile bunlara bağlı zarar” başlığı altında, memurun idareye karşı sorumluluğu olarak ileride soruşturma sırasında ortaya çıkabilecek konusunda şu kurallara yer verilmiştir: (a) Devlet konuları kapsar. memurunun kasıt, kusur, ihmal veya tedbirsizliği sonucu
İzin vermeye yetkili merciiler ise; Kaymakamlar, valiler, idare zarara uğratılmışsa bu zararın ilgili memur en üst idari amir, Cumhurbaşkanı veya ilgili bakan, tarafından rayiç bedeli üzerinden ödenmesi esastır. (b) Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanı, İçişleri Bakanı ve Zararların ödettirilmesinde bu konudaki genel hükümler TBMM Başkanıdır. uygulanır.
İtiraz ve İtiraz Mercileri Devlet Memurları Kanunu’nun 12.maddesi ve Devlete ve Kişilere Memurlarca Verilen Zararların Nevi ve Ön inceleme sonucunda yetkili merci soruşturma açılması Miktarlarının Tespiti, Takibi, Amirlerinin Sorumlulukları, kanaatine ulaşmışsa, “soruşturma izni verilmesi” karar Yapılacak Diğer İşlemler Hakkında Yönetmelik verecektir. Şayet, soruşturma açmaya değer bir durumun hükümlerinden çıkan sonuçları ana hatları ile şu şekilde olmadığını görürse “soruşturma izni verilmemesine” karar sıralayabiliriz: verir. Yetkili merci bu konudaki kararını, savcılığa, hakkında inceleme yapılan kişiye, varsa şikâyetçiye • Maddi hüküm niteliği bildirir (m.9/1). İtiraz edebilmeleri ve itiraz süresinin • Genel hükümlere tabi olma başlaması için bu bildirim zorunludur. Bildirimden • Haksız fiil sorumluluğunun şartlarının varlığı itibaren de itiraz süreci işlemeye başlar. • Sorumlu kamu görevlisi • Kusurlu bir davranışın varlığı Şu kişiler itirazda bulunabilirler (m.9/2): (a) Soruşturulan • İdarenin zararının varlığı kişi: Soruşturma izni verilmesine ilişkin karara karşı, hakkında soruşturma yapılan memur veya diğer kamu • Rayiç bedel üzerinden tahsil görevlisi, (b) Savcı ya da şikâyetçi: Soruşturma izni • Tahsil usulü
Memurun Üçüncü Kişilere Karşı Sorumluluğu: Kamu görevlileri davranışları ile üçüncü kişilere (kendi çalıştığı kamu tüzel kişisi dışındaki kişilere) de zarar verebilirler. Memurların üçüncü kişilere karşı sorumluluğunu, yürütülen kamu görevi ile bağlantılı olup olmamasına göre ikiye ayırmak mümkündür.
Memura Rücu Edilmesi: Bir kamu görevlisinin, yetki kullanırken veya görev yaparken, üçüncü kişilere zarar vermesi ve bu zararın idare tarafından giderilmesine müteakip, idare tarafından, zarara neden olan memura bu zararın ödettirilmesine “rücu” denir. Rücu konusunda idarenin yetkisi: Daha önce de ifade edildiği gibi, Anayasanın 40. ve 657 sayılı Kanunun 13. maddesinde, rücu konusunda idareye takdir yetkisi verir ifadeler yer almaktadır. Ancak Anayasanın 129/5.maddesinde ise “kendilerine rücu edilmek kaydıyla” denilerek, rücu konusunda idarenin bağlı yetki içinde olduğu, başka bir deyişle rücu zorunluluğu olduğu anlamına gelecek ifadeye yer verilmiştir.
Memura Rücu Edilmesinin Şartları: 657 sayılı Kanunun 13. maddesinde, idarenin memura “genel hükümlere” rücu edeceği belirtilmiştir. Bu genel hükümler ise özel hukuk hükümleridir. İdarenin, memurun maaşından resen kesinti yapma yetkisi yoktur. Memur ödemez ise adli yargıda dava açması gerekir. Nitekim Uyuşmazlık Mahkemesi de 2000 tarihli bir kararında, “devlet memurunun sebebiyet verdiği kurum zararının ödettirilmesi amacını taşıyan davanın özel hukuk hükümlerine göre adli yargı yerince çözümlenmesi” gerektiğine karar vermiştir.
Kamu hizmetinden yararlanan üçüncü kişilere, bu hizmet dolayısıyla uğradıkları zararların idarece ödenmesinden sonra, memura rücu edilebilmesinin genel şartlarını da şu şekilde sıralamak mümkündür:
a. Kamu görevlisinin davranışının (işlem veya eylemi) bulunması, b. İdarenin uğradığı bir zarar olması, c. Uygun illiyet bağının bulunması d. Hukuka aykırılık unsurunun bulunması e. Memurun kişisel kusurunun bulunması
Yukarıda da ifade edildiği üzere, idarenin memura rücu edebilmesi için “memurun kişisel kusur” işlemesi gerekmektedir.