HUK122U-TEMEL İDARE HUKUKU
Ünite 5: İdarenin Görevlileri (Devlet Memurları)
Kamu Görevlisi Kavramı
Hukuken var sayılan kamu tüzel kişilerinin (idarenin) insan unsurunu oluşturan görevlilerini ifade etmek üzere öğretide “kamu görevlisi”, “kamu ajanları”, “kamu hizmeti görevlileri” ya da “devlet memurları” gibi isimlendirmeler kullanılmaktadır.
Hukukumuzda idarenin görevlilerinin isimlendirilmesi konusunda birlik bulunmamaktadır. Kanunda da benzer şekilde bir yeknesaklık olmadığı görülmektedir. Mesela 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu “kamu görevlisi” deyimini kullanmakta ve “kamusal faaliyetin yürütülmesine atama veya seçilme yoluyla ya da herhangi bir surette sürekli, süreli veya geçici olarak katılan kişi” (m.6/1-c) olarak tanımlamaktadır.
İdare hukukunun doğrudan konusunu oluşturan 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ise “memurlar, sözleşmeli personel” şeklinde isimlendirme yapmakta ve bunları ayrı ayrı tanımlamaktadır (m.4).
Geniş anlamda kamu görevlisi kavramı, kamuda kamu hukuku bağı (seçim, atama, idari hizmet sözleşmesi, kanundan doğan ödev veya yükümlülük) ile görev yapan herkesi içine almaktadır. Bu bağlamda, Cumhurbaşkanı, bakanlar, milletvekilleri, belediye başkanları, belediye meclis üyeleri, il genel meclisi üyeleri, muhtarlar, köy ihtiyar heyeti üyeleri, askerlik görevini ifa eden askerler, tüm memurlar, sözleşmeliler, geçici görevliler ve kamuda çalışan işçiler geniş anlamda kamu görevlisi kavramı içine dâhil olmaktadırlar.
Geniş anlamda kamu görevlileri arasında çeşitli açılardan farklılıklar bulunmaktadır. Bu farklılıkları kısaca şu şekilde ifade edebiliriz;
• Hizmete alınma yönünden farklılıklar, • Ücret yönünden farklılıklar, • Hizmet süreleri yönünden farklılıklar, • Uygulanan hukuk bakımından farklılıklar şeklindedir.
Dar Anlamda Kamu Görevlisi “Yürütülen görevin niteliği” esas alınarak kamu tüzel kişilerinde kamu hukuku bağı ile çalışan ve bu işi bir meslek olarak yürüten kişiler olarak tanımlanabilir (GÜNDAY, age., s.504; AKYILMAZ/SEZGİNER/KAYA, age., s.562). Anayasada yer alan “kamu kurum ve kuruluşlarının memur statüsündeki görevliler ve yaptıkları hizmet bakımından işçi niteliği taşımayan diğer Kamu görevlileri” (m.68), “memurlar ve diğer kamu görevlileri” (m.128) ifadelerinin, dar anlamda kamu görevlilerini ifade ettiği söylenebilir. Dar anlamda kamu görevlilerine kural olarak “devlet memuru” denilmektedir.
İdare hukuku bakımından dar anlamda kamu görevlisi tanımının geçerli olduğunu, memurlar ve diğer kamu görevlilerinden oluştuğunu söyleyebiliriz.
a. Memurlar: 657 sayılı Kanunun 4/A maddesine göre “Devlet ve diğer kamu tüzel kişiliklerince
genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlendirilenlere” memur denilir. Devlet memurlarını kendi içinde ikiye ayırmak gerekir:
1. 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu çerçevesinde istihdam edilen görevliler. Genel olarak memurlar bu kanun çerçevesinde istihdam edilirler.
2. Kendi özel kanunları çerçevesinde istihdam edilen görevliler. Bunlar 657 sayılı Kanunun 1. maddesi son fıkrasında sayılan, hâkim ve savcılar, askerler, öğretim üyeleri gibi görevlilerdir. Zira bunların kendi özel personel kanunları bulunmaktadır.
b. Diğer kamu görevlileri: Kamu tüzel kişilerinde kamu hukuku bağı ile istihdam edilen ancak memur olmayan görevliler, diğer kamu görevlilerini oluşturmaktadır. Bunlar da 657 sayılı Kanunun 4/B maddesinde tanımlanan “sözleşmeliler”dir.
Devlet Memurları Kanunu’nun 4. maddesinde (2017 değişikliği), üç tür istihdam şekli öngörülmektedir:
• Memur, • Sözleşmeli Personel, • İşçilerdir.
Memurluk Mesleğinin İlkeleri
Hukukumuzda memurluk bir meslek olarak kabul edilmiştir. Kamu hizmetlerinin devamlılığı ilkesi de memurluk statüsünün meslek olarak kabul edilmesini ve sürekli bir kadroda çalıştırılmasını gerektirmektedir (SANCAKTAR, 2001, s.39).
Memurluğun bir meslek olarak kabulünün birtakım sonuçları bulunmaktadır:
a. Memurlar siyasi iktidarlardan bağımsız olarak görev yaparlar. Siyasi iktidarlar değişse bile, memurlar görev yapmaya devam ederler. Yani güvenceli bir statüde görev yaparlar. b. İkincisi memurlar görevlerini yaparken tarafsız olmak zorundadırlar. Bu nedenle memurların siyasi faaliyette bulunmaları yasaklanmıştır. c. Üçüncüsü, memurların idare karşısındaki durumu, önceden kanunlarla belirlenmiş olmasıdır. Anayasanın 128. maddesinde “memurların nitelikleri, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir” hükmü, memurların hukuki statülerinin kanuniliği ilkesini ifade etmektedir.
Memurluk Mesleğinin İlkeleri
Bu mesleğin temel ilkeleri 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 3. maddesinde “sınıflandırma”, “kariyer” ve “liyakat” şeklinde sayılmıştır.
Sınıflandırma İlkesi: 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu da şu şekilde tanımlamaktadır: “Sınıflandırma; Devlet
kamu hizmetleri görevlerini ve bu görevlerde çalışan mezhep ve benzeri sebeplerle ayrım Devlet memurlarını görevlerin gerektirdiği niteliklere ve gözetilmeksizin işlem yapılması gerekmektedir. mesleklere göre sınıflara ayırmaktır” (DMK, m.3/A). Anayasanın 10. maddesinde yer alan “Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde a. Devlet Memurları Kanunu’nda öngörülen sınıflar kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak (m.36): hareket etmek zorundadırlar” hükmü de 1. Genel idare hizmetleri sınıfı memurluğa girişte eşitlik ilkesine uyulmasını 2. Teknik hizmetler sınıfı emretmektedir. 3. Sağlık hizmetleri sınıfı • Görevin Gerektirdiği Niteliklerden Başka Bir 4. Eğitim ve öğretim sınıfı Niteliğin Aranmaması İlkesi: Anayasanın “kamu 5. Avukatlık hizmetleri sınıfı hizmetlerine girme hakkı” başlığını taşıyan 70. 6. Din hizmetleri sınıfı maddesinde, “Her Türk, kamu hizmetlerine girme 7. Emniyet hizmetleri sınıfı hakkına sahiptir. Hizmete alınmada, görevin 8. Jandarma hizmetleri sınıfı gerektirdiği niteliklerden başka hiçbir ayırım 9. Sahil güvenlik hizmetleri sınıfı gözetilemez” hükmü yer almaktadır. 10. Yardımcı hizmetler sınıfı 11. Mülki idare hizmetleri sınıfı Memur Olabilmenin Genel Şartları
12. Millî istihbarat hizmetleri sınıfı Memur olabilmek için (hatta herhangi bir kamu görevi üstlenebilmek için) gerekli olan genel (asgarî) şartlar Kariyer İlkesi: Devlet memurlarının, yaptıkları hizmetler Devlet Memurları Kanunu’nun 48/A. maddesinde için lüzumlu bilgilere ve yetişme şartlarına uygun şekilde, belirtilmiştir. Bu şartlardan birisi eksik olan kişi memur sınıfları içinde en yüksek dereceye kadar yükselebilmesine olamaz. Şartlardan birinin eksik olduğu sonradan kariyer denir (DMK, m.3/B). anlaşılırsa veya sonradan şartlardan birisi eksilirse
Kariyer ilkesinin karşısında “görev ilkesi” bulunmaktadır. memurluk görevi sona erer. Bu şartlar ise aşağıdaki Bu ilkenin geçerli olduğu sistemde memur, belli bir görevi gibidir:
(hizmeti) ifa için görevlendirilir. Hizmet tamamlandığında • Vatandaşlık Şartı: Ancak Türk vatandaşı olanlar memurunun görevine son verilir. Amerika Birleşik memur olabilirler (m.48/A-1). Çifte vatandaşlık Devletlerinde bu sistem uygulanmaktadır. memurluğa engel teşkil etmez. Vatandaşlığın Liyakat İlkesi: Liyakat; layık olanın, ehil olanın nasıl kazanıldığının da bir önemi yoktur. seçilmesini ifade etmektedir. Bu anlamda liyakat ilkesi, bir • Yaş Şartı: Bu Kanunun 40. maddesindeki yaş görevi yürütmeye en layık, en ehil olan kişinin seçilmesini şartlarını taşımak zorunludur (m.48/A-2). Kural deyimlemektedir. olarak 18 yaşını bitirenler memur olabilirler. • Öğrenim Şartı: Bu Kanunun 41. maddesindeki Bir görevi yapmaya en ehil, en layık olan kişinin seçimi öğrenim şartlarını taşımak zorunludur (m.48/A- hukukumuzda “sınav” yönetimi ile gerçekleşmektedir. 2). Genel olarak ortaokulu bitirenler memur Nitekim Devlet Memurları Kanunu’nun “sınav şartı” olabilirler. Ortaokul mezunlarından istekli başlığını taşıyan 50. maddesinde, memur olabilmek için bulunmadığı takdirde ilkokulu bitirenlerin de sınav şartı aranacağını açıkça ifade edilmektedir. alınması caizdir (m.41). Memurluğa Girişteki İlkeler • Kamu Haklarından Mahrum Olmamak Şartı: Hukukumuzda memurluğa girişte geçerli olan temel 2004 tarih ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu, 53. ilkeler de bulunmaktadır. Öneminden dolayı bu ilkeler maddesine göre kişi, kasten işlemiş olduğu suçtan Anayasada yer almıştır (m.10, 18, 48, 70). dolayı hapis cezasına mahkûmiyetin kanuni sonucu olarak; sürekli, süreli veya geçici bir • Serbestlik İlkesi: Devlet memuru olmanın, kamu görevinin üstlenilmesinden yoksun kişilerin isteğine bağlı olması, isteği dışında bırakılır. Öte yandan kişi, işlemiş bulunduğu suç memur yapılamaması serbestlik ilkesini ifade dolayısıyla mahkûm olduğu hapis cezasının etmektedir. Anayasanın “zorla çalıştırma yasağı” infazı tamamlanıncaya kadar bu hakları başlığını taşıyan 18. maddesinde yer alan “hiç kullanamaz. kimse zorla çalıştırılamaz” hükmü, memur • Askerlik Şartı: Memur olabilmek için, askerlik olmada kişinin isteğinin geçerli olmasını, yani durumu itibariyle; serbestlik ilkesini ifade etmektedir. a) Askerlikle ilgisi bulunmamak, • Eşitlik İlkesi: Memurluğa girişte herhangi bir b) Askerlik çağına gelmemiş bulunmak, ayrım yapılmamasını ifade etmektedir. c) Askerlik çağına gelmiş ise muvazzaf askerlik Anayasanın 10. maddesinde yer alan eşitlik hizmetini yapmış yahut ertelenmiş veya yedek ilkesinin, memurluğa girişteki yansımasıdır. sınıfa geçirilmiş olmak gerekir (m.48/A-6)). Buna göre memurluğa girişte de dil, ırk, renk, • Sağlık Şartı: Memur olabilmek için, görevini cinsiyet, siyasi düşünce, felsefi inanç, din, devamlı yapmasına engel olabilecek akıl hastalığı
bulunmamak gerekmektedir (m.48/A-7)). Ancak ve Genel Sekreter Sekreterliğine, (10) Ölçme, Seçme ve bu kural 53. maddede düzenlenen engelliler için Yerleştirme Merkezi Başkanlığında Basın ve Halkla uygulanmaz. İlişkiler Müşavirliği ve Başkanlık Müşavirliğine, (11) • Bazı Suçlardan Mahkûm Olmamak Şartı: Bazı Anayasa Mahkemesi Basın Müşavirliği. mahkumiyetler memur olmaya engeldir. Memurların İlerlemesi: Memurlar öğrenim durumlarına (1) Kasten işlenen bir suçtan dolayı bir yıl veya göre belli bir kademe ve dereceden göreve başlarlar. daha fazla süreyle hapis cezasına mahkûm olmak. Derece derece, kademe kademe ilerlerler. Devlet (2) Affa uğramış olsa bile devletin güvenliğine Memurları Kanunu memurlar için derece ve kademeler karşı suçlar, Anayasal düzene ve bu düzenin öngörmektedir. Hazırlanan kadro cetvellerinde her kurum işleyişine karşı suçlar, zimmet, irtikâp, rüşvet, için gerekli kadroların sınıfı, derecesi, unvanı ve adedi hırsızlık, dolandırıcılık, sahtecilik, güveni kötüye gösterilir (m.35). Kanunun 36. maddesinde öğrenim kullanma, hileli iflas, ihaleye fesat karıştırma, durumuna göre memurların giriş ve yükselme dereceleri, edimin ifasına fesat karıştırma, suçtan 64. maddesinde de kademe ilerlemesi düzenlenmiştir. kaynaklanan malvarlığı değerlerini aklama veya kaçakçılık suçlarından mahkûm olmamak. a. Kademe ilerlemesi-Yatay ilerleme (m.64): Kademe; derece içinde, görevin önemi veya Atama Aşamaları, İlerleme ve Çalışma Saatleri sorumluluğu artmadan, memurun aylığındaki
Atama Aşamaları: Devlet memurluğuna atama ve göreve ilerlemedir. başlama, birbirini takip eden birkaç safhadan b. Derece ilerlemesi- Dikey ilerleme (m.68): Dikey oluşmaktadır. Bu safhalar “kadroların duyurulması”, ilerleme denilen bu halde ücret yanında görevde “sınav”, “atama “adaylık”, “göreve başlama” şeklindedir. de ilerleme söz konusudur.
Kadro, kamu tüzel kişilerinin kullanacakları memurların Çalışma Saatleri: sayı ve niteliklerinin kanunla belirlenmesidir. Kadrosuz memur çalıştırılamaz. Hangi kurumda, hangi sayıda ve • Haftalık ve günlük çalışma saati hangi sınıfta ne kadar memur çalıştıracağı • Günlük çalışma saati Cumhurbaşkanlığı kararnamesinde gösterilir (DMK, • Mesaiye bağlı olmaksızın çalışma
m.33). Nitekim kurumların kadroları 2 Numaralı Genel Memurlar İçin Öngörülen Ödevler, Yasaklar ve Kadro Usûlü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Haklar Kararnamesinde düzenlenmiştir. Anayasa’nın 128. maddesinde “Memurların ve diğer kamu Memur alımı ihtiyacı şu üç şekilde belirebilir: (1) Yeni bir görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hizmetin kurulması, (2) mevcut bir hizmetin genişlemesi, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer (3) mevcut kadroların çeşitli nedenlerle (istifa, emeklilik, özlük işleri kanunla düzenlenir” hükmü yer almaktadır. ölüm vs.) boşalması Anayasadaki bu düzenlemeye göre, memurların
Atamaya Yetkili Merciiler: Hangi memurların hangi atanmaları, görev ve yetkileri, hakları, yükümlülükleri mercii (yetkili) tarafından atanacağı, 3 Numaralı Üst aylık ve ödenekleri kanunla düzenlenmek zorundadır. 657 Kademe Yöneticileri ile Kamu Kurum ve Kuruluşlarında sayılı Kanun bu hususları düzenlemektedir.
Atama Usûllerine Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Memurların Yükümlülükleri Mevzuatımızda memurlar düzenlenmiştir (m.2). Bunları üç başlık altında sayabiliriz: için birtakım yükümlülükler (ödevler) öngörülmektedir.
• Cumhurbaşkanı kararı ile atananlar, Bunları şu şekilde sıralayabiliriz;
• Cumhurbaşkanı onayı ile atananlar, 1. Devlete ve Anayasaya Sadakat • Atamaya yetkili amirler. 2. Tarafsızlık 3. Emirlere İtaat İstisnaî Memurluk İstisnaî memurluk; 657 sayılı Kanunun 4. İş Başında Bizzat Bulunma atanma, sınavlar, kademe ilerlemesi ve derece yükselmesi 5. Mal Bildiriminde Bulunma, hükümlerine tabi olmaksızın atama yapılabilen 6. Kılık-Kıyafet Yükümlülüğüne Uyma memurluklara denilir. 7. İşbirliği İçinde Çalışma İstisnaî memurluklardan bazıları şunlardır (DMK, m.59): 8. Resmi Belge, Araç ve Gereçleri Geri (1) Cumhurbaşkanlığı memurlukları, (2) Türkiye Büyük Verme: Millet Meclisinin memurlukları, (3) Bakan Yardımcılığı, Memurlar İçin Öngörülen Yasaklar: Mevzuatımızda (4) Özel Kalem Müdürlükleri, (5) Valilikler, (6) memurlar için birtakım yasaklar öngörülmektedir. Bunları Büyükelçilikler, Elçilikler, Daimi Temsilcilikler, (7) Din şu şekilde sıralayabiliriz. İşleri Yüksek Kurulu Üyelikleri, Diyanet İşleri Başkanlığı Başkanlık Müşaviri (4 adet), Diyanet İşleri Başkanlığı 1. İkinci Bir Görev Alma Yasağı Basın ve Halkla İlişkiler Müşaviri, (8) Milli İstihbarat 2. Ticari Faaliyette Bulunma Yasağı Teşkilatı memurluklarına, (9) Millî Güvenlik Kurulu 3. Grev ve Toplu Çekilme Yasağı Genel Sekreterliği Müşavirliklerine, Hukuk Müşavirliğine 4. Hediye ve Borç Alma, Menfaat Sağlama Yasağı
5. Siyasi Faaliyette Bulunma Yasağı 6. Gizli Bilgileri Açıklama Yasağı 7. Dernek Kurma ve Üye Olma Yasağı 8. Ayrıldığı Kuruma Karşı Görev Alma Yasağıdır.
Memurlar İçin Öngörülen Haklar Mevzuatımızda memurlar için birtakım haklar da verilmektedir. Devlet Memurları Kanunu’nda memurlar için öngörülen hakları aşağıdaki biçimde tasnif etmek mümkündür:
1. Güvenlik Hakkı (Memurluk Teminatı) 2. Hizmet Hakkı 3. Şikâyet ve Dava Hakkı 4. Sendika Hakkı 5. İzin Hakkı 6. Aylık (Maaş) Hakkı 7. Yolluk Hakkı 8. Emeklilik Hakkı 9. İstifa Hakkı 10. Sosyal Haklar
Memurluğu Sona Erdiren Haller: Atamayla girilen memurluk statüsü kural olarak emeklilik yaş haddi doluncaya kadar devam eder. Ancak bundan önce de memurluk çeşitli sebeplerle sona erebilir. Bunları şöyle sıralayabiliriz.
1. İstifa (Çekilme) 2. Mustafi (Çekilmiş) Sayılma 3. Memurluktan Çıkarılma (İhraç) 4. Koşullarda Eksiklik 5. Bağdaşmazlık 6. Ölüm 7. Emeklilik:
Memurlarda Emeklilik: Bugün memurların emeklilik işlemleri Sosyal Güvenlik Kurumunca gerçekleştirilmektedir. Kanuna göre memurlarda üç tür emeklilik söz konusudur.
1. Zorunlu Emeklilik, 2. Memurun İsteği Üzerine Emeklilik, 3. İdarenin İsteği Üzerine (Resen) Emekliliktir.
Emeklilik Hakları Kanunda emekliler ve yakınları için, emeklilik durumuna göre birtakım haklar verilmektedir. Bunları kısaca şu şekilde ifade edebiliriz:
1. Yaşlılık aylığı: 5510 sayılı Kanunun 28. maddesine göre, emekli olan memura, kanunda öngörülen hesaplama üzerinden “yaşlılık aylığı” bağlanır.
2. Malûllük aylığı: 5510 sayılı Kanunun 26. maddesine göre, malûlen emekliye ayrılan kişilere, kanunda öngörülen hesaplama üzerinden “malûllük aylığı” bağlanır.
3. Ölüm sigortası aylığı: 5510 sayılı Kanunun 33. maddesine göre, sigortalının ölmesi halinde, kanundaki şartlar varsa, sigortalının eşine ve çocuklarına aylık bağlanır.
4. Yaşlılık toplu ödemesi: 5510 sayılı Kanunun 31. maddesine göre, yaşlılık aylığı bağlanması için gerekli yaş şartını sağladığı halde prim şartını sağlayamayan memura, kanunda öngörülen hesaplama üzerinden toplu ödeme yapılır.
5. Toptan ödeme: 5510 sayılı Kanunun 36.maddesine göre, ölen sigortalının eş ve çocuklarına şartları tutmadığı için aylık bağlanamaması halinde, kanunda öngörülen hesaplama üzerinden toplu ödeme yapılır.