karşıladığı görülmektedir. Kamu hizmetleri her zaman Giriş kamu tüzel kişileri tarafından sunulmamakta, onların
Kamu tüzel kişilerinin temelde “kamu hizmeti” ve “kolluk gözetim ve denetimi altında çeşitli usullerle özel hukuk faaliyeti” şeklinde iki görevi bulunmaktadır. Kamu kişilerince sunulmaktadır. Şu hale göre kamu hizmetini hizmeti toplumun ortak ihtiyaçlarının karşılanmasını ifade toplumun ortak, genel ve sürekli bir ihtiyacının, kamu etmektedir. Kolluk faaliyeti ise kişilerin can ve mal tüzel kişilerince veya onların sıkı denetim ve gözetimi güvenliğinin sağlanmasıdır. altında özel hukuk kişilerince karşılanması şeklinde
tanımlayabiliriz. Kamu hizmetinin unsurları: Kamu Hizmeti Kamu Hizmeti Kavramı, Tanımı ve Unsurları a) Toplumun ortak ve sürekli bir ihtiyacının karşılanmasına (kamu yararının gerçekleştirilmesine) “Kamu hizmeti” kavramı idare hukukunda birden fazla yönelik bir faaliyet olmalıdır. anlamda kullanılmaktadır. Birincisi “teşkilat” anlamında b) Bu faaliyet, kamu tüzel kişilerince veya onun sıkı kullanılmaktadır ki buna “organik anlamda kamu hizmeti” denetimi altında özel hukuk kişilerince denilmektedir. İkincisi ise toplumun ortak bir ihtiyacının yürütülmelidir. karşılanması şeklindeki kamu yararına yönelik faaliyet anlamında kullanılmaktadır ki buna “maddi anlamda kamu Kamu Hizmetinin Kurulması ve Kaldırılması hizmeti” denilmektedir. Burada üzerinde duracağımız Toplumun ortak, sürekli bir ihtiyacının kamu hizmeti konu, “faaliyet (etkinlik, iş, uğraş)” anlamındaki kamu niteliğine bürünmesi, bir kamu tüzel kişisine görev olarak hizmetidir. yüklenmesi ile olur. Ortak bir ihtiyacın kamu hizmeti
Kişiler olarak hepimizin beslenme, giyinme, barınma, hâline getirilip getirilmeyeceği “yerindelik” konusudur ve sağlık, eğitim, ulaşım gibi çok sayıda ihtiyaçlarımız bu konuda yasama organının takdiri geçerlidir. Yasama bulunmaktadır. Bu ihtiyaçlar, genel ve süreklilik arz organı anayasa ya da kanunla toplumun ortak bir etmektedir. Bu ihtiyaçlarımızın bazılarını kendimiz ihtiyacının karşılanmasını bir kamu tüzel kişisine karşılayabilmekteyiz. Bazılarının karşılanması için, güç vermişse, o faaliyet kamu hizmetidir.
birliği yapmamız, bir organizasyon, teşkilat ya da örgüt Kamu hizmetinin kanunla kurulması da iki şekilde kurmamız gerekmektedir. Hukuki açıdan bu durum “kamu olabilir: hizmeti” kavramını gündeme getirmektedir. a) Belli bir kamu hizmetinin görülmesi için kanunla Kişilerin genel ve sürekli ihtiyaçlarından kimileri özel doğrudan bir kamu tüzel kişisi kurulabilir. hukuk kişileri (gerçek veya tüzel kişiler) tarafından, piyasa b) Mevcut bir kamu tüzel kişisine, bir kamu kurallarına göre özel hukuk kişileri tarafından, özel hukuk hizmetini yürütmesi konusunda yetki verebilir. hükümleri çerçevesinde “fiyat” karşılığında giderilmektedir ki buna “özel teşebbüs” adı verilmektedir. Kamu hizmetinin kaldırılması: Kamu hizmetlerinin nasıl Söz konusu ihtiyaçların bazıları ise “idare” dediğimiz kaldırılacağı (kamu hizmeti olmaktan çıkarılması) kamu tüzel kişilerince veya onların gözetim ve denetimi konusunda yetki ve usulde paralellik ilkesi geçerlidir. altında özel hukuk kişilerince kamu hukuku kuralları Buna göre bir kamu hizmeti hangi usulle ve hangi yetkili çerçevesinde karşılanmaktadır ki buna da “kamu hizmeti” makam tarafından kurulmuşsa yine aynı usulle ve aynı adını vermekteyiz. yetkili makam tarafından kaldırılır.
Sosyolojik anlamda kamu hizmeti, toplumda ortak ve Kamu Hizmetine Hakim Olan İlkeler
süreklilik arz eden bir ihtiyacın ortaya çıkması ve Devamlılık: Kamu hizmetinin devamlılığı, söz konusu karşılanmadığı takdirde toplumda huzursuzluğun baş faaliyetin sürekli ve düzenli bir şekilde yürütülmesini göstermesi olarak ifade edilebilir. Kamu hizmetinin ifade etmektedir. Buradaki süreklilik hem zaman sosyolojik açıdan unsurlarını şu şekilde belirlemek (kronolojik) bakımından, hem de içerik (yoğunluk) mümkündür: bakımından sürekliliği ifade etmektedir. Kamu hizmetinin devamlılığı, bu faaliyete hiç ara verilmeyeceği anlamında a) Toplumda ortak ve genel bir ihtiyacın belirmesi, değildir. Devamlılık hizmetin niteliğine göre b) Söz konusu ihtiyacın süreklilik arz etmesi, belirlenecektir. Kamu hizmetinin sürekliliği ilkesinin, c) Yine bu ihtiyacın özel hukuk kişilerince ya hiç ya idare hukukunda başka neticeleri de bulunmaktadır. da yeterince karşılanmaması, Bunları kısaca şu şekilde ifade edebiliriz: d) Toplumun huzur ve dirliğinin bozulması ihtimaline binaen kamu idarelerinin işi a) Kamu hizmetinin devamlılığı ilkesinin kamu üstlenerek, ihtiyacı karşılaması. görevlilerine yansıması: Kamu görevlileri için grev yasağının kabul edilmesi; kamu Hukuki anlamda kamu hizmetini, toplumun ortak, genel görevlilerinin topluca istifa edememesi kuralı; ve sürekli bir ihtiyacının karşılanmasının kamu tüzel istifa eden memurun, yerine yenisi gelinceye kişilerine yasayla görev olarak verilmesi şeklinde kadar devam etmesi, kamu hizmetinin tanımlayabiliriz. Ancak bazı hâllerde özel hukuk devamlılığının bir sonucudur. kişilerinin de “toplumun ortak ve sürekli” bir ihtiyacını b) Kamu hizmetinin devamlılığı ilkesinin idari
sözleşmelere yansıması: İdari sözleşmelerde b) Yararlananlar açısından sonuçları: Eşitlik ilkesi, uygulanan öngörülemezlik teorisi, kamu kamu hizmetinden yararlanmak isteyenlere, eşit hizmetlerinin devamlılığı ilkesi anlayışından bir şekilde kamu hizmetine ulaşma, ortaya çıkmıştır. yararlananlara da eşit bir şekilde yararlanma c) Kamu hizmetinin devamlılığı ilkesinin idarenin imkânını tanımasını gerektirmektedir. sorumluluğuna yansıması: Kamu hizmetinin c) Kamu hizmetine giriş açısından sonuçları: Eşitlik süreklilik ilkesine uymayacak şekilde aksatılarak ilkesi, kişilerin kamu hizmetlerine girmelerinde sunulması, idare açısından hizmet kusuru (kamu görevlisi olmalarında) da etki doğurmaktadır. oluşturur. Kamu Hizmetlerinin Bedavalığı: Kamu giderlerinin temel Değişebilirlik ve Uyarlanma: Toplumun ihtiyaçları sürekli karşılığını vergiler oluşturmaktadır. Kamu hizmetlerinin değişim ve gelişim içindedir. Kamu hizmetlerinin de bu bedava olması demek, kamu hizmetleri sunulurken yeni gelişmelere göre uyarlanmasını gerekli kılar. Bu bir ücret alınmamasını ifade etmektedir. Zira hizmetin gelişmelere rağmen, kamu hizmetlerinin kurulduğu bedeli zaten vergilerle ödenmiştir. Ancak birçok kamu şartlarla yürütülmesi toplumda tatminsizlik ve huzursuzluk hizmetlerinden yararlanırken belli bir bedel alınmaktadır. meydana getirir. Kamu hizmetinde değişebilirlik ve Kamu hizmetlerinin bedavalığı ilkesi, hizmetten uyarlanma ilkesinin, idare hukukunda başka neticeleri de yararlanılırken alınan bu bedellerin “fiyat” (maliyet artı bulunmaktadır: kâr) olmaması anlamına da gelmektedir. Kamu hizmetlerinin amacı kâr değil, kamu yararı olduğuna göre, a) İdarenin yetkileri bakımından neticeleri: Kamu hizmetten yararlananlardan alınan bedel de “fiyat” değil, hizmetinde uyarlanma ve değişebilirlik ilkesi herkesin ödeyebileceği vergi, resim, harç cinsinden bir idareye, hizmet üzerinde ve hizmet kurallarında bedel olması gerekir. her zaman değişiklik yapabilme yetkisi verir. b) Hizmetten yararlananlar açısından etkileri: Kamu Hizmetinin Yürütülüş Biçimleri Hizmetten yararlananlar, hizmet üzerinde Kamu Hizmetinin İdare Tarafından Yürütülmesi: değişiklik yapılmamasını talep etme hakkına Emanet Usulü sahip değildirler. c) İdari sözleşmeler bakımından etkileri: Bir kere Bir kamu hizmeti kanunla hangi kamu tüzel kişisine bu ilke idari sözleşmelerde idareye tek taraflı yüklenmişse, yine o kamu tüzel kişisi (devlet, mahalli değişiklik yapma yetkisi vermekte, sözleşmeciye idareler-kamu idareleri) tarafından, kendi elemanları, araç- de bunlara uyma yükümlülüğü yüklemektedir. gereçleri ve imkânları ile yürütülmesine emanet usulü İkinci olarak, uyarlanma ilkesi sözleşmeciyi de denilmektedir. Emanet usulünün özellikleri şunlardır:
kamu hizmetini yeni gelişmelere uyarlama 1. Kamu hizmetini, görevlendirilen kamu tüzel yükümlülüğü altına sokmaktadır. kişisi yürütmektedir. Hizmet için ayrı bir tüzel
Yararlanmada Eşitlik ve Tarafsızlık: İdare kamu kişilik oluşturulmamaktadır. hizmetlerini dilediği kişilere sunma, dilediğine de 2. Kamu hizmetini yürütenler, kamu tüzel kişisinin sunmama hakkına sahip değildir. Kamu hizmetinden kendi görevlileridir. yararlananlar bakımından, aynı konumda olanlar aynı 3. Kamu hizmetinin yürütülmesi için gerekli gelir kamu hizmetinden eşit şartlarda yararlanma hakkına ve giderler, o kamu tüzel kişisinin bütçesinde yer sahiptirler. Bazılarının belli bir kamu hizmetine ulaşması alır.
engelleniyorsa, eşitlik ilkesi zedelenmiş demektir. Kamu Özel Hukuk Kişilerince Yürütülmesi Usulleri hizmetlerini sunan kamu görevlilerinin, hizmeti sunarken Kamu hizmetleri sadece kamu tüzel kişileri tarafından hizmetten yararlananlar açısından herhangi bir ayrım değil, bazen kamu tüzel kişisi ile özel hukuk kişisi birlikte, yapmadan hizmeti sunmaları gereği de kamu hizmetlerinin bazen de kamu tüzel kişisinin gözetim ve denetimi altında sunumunda tarafsızlık ilkesini oluşturur. Burada söz özel hukuk kişisi tarafından yürütülmektedir. konusu edilen eşitlik, kişilerin farklılıkları dikkate alınarak aynı durumda olanlara aynı, farklı durumda olanlara farklı Müşterek Emanet Usulü: Müşterek emanet usulü, idare ile muamelede bulunmak anlamında eşitliktir. Eşitlik özel hukuk kişisi arasında akdedilen bir idari sözleşme ilkesinin, idare hukukunda birtakım sonuçları çerçevesinde idarece kurulmuş “bir kamu hizmetinin, bulunmaktadır: hasar ve zararı idareye ait olmak ve onu üstlenen özel hukuk kişisine gelir üzerinden bir pay verilmek suretiyle a) İdare açısından sonuçları: İdare ve onun yürütülmesini” ifade etmektedir. Bu usulde idarece görevlileri kamu hizmetini sunarken, tarafsız kurulmuş bir hizmetin yürütülmesinin (işletilmesi) özel davranmak, yararlananlar arasında herhangi bir hukuk kişisine verilmesi söz konusudur. Eğer faaliyet ayrım yapmamak yükümü altındadırlar. Kamu sonunda bir gelir elde edilmişse, aralarındaki anlaşmaya görevlileri, kamu hizmetini objektif olarak sunma göre bu gelirden pay almaktadır. Özellikleri: dışında, siyasal, dinsel ve etnik temelli düşünceler doğrultusunda hareket etmeme ödevi 1) Müşterek emanet usulü, idare ile özel hukuk altındadırlar. kişisi arasında akdedilen bir idari sözleşme
çerçevesinde gerçekleştirilir. 4. Hizmetin asıl sahibi idare olduğundan, hizmetin 2) Sermaye ve tesisler idareye aittir. Yani hizmeti sorumlusu idare olmaya devam eder. Bu nedenle idare kurmaktadır. Özel hukuk kişisi, bilgisi ve de idarenin sıkı bir denetim yetkisi emeği ile iştirak ederek faaliyetin yürütülmesini bulunmaktadır. Yine idarenin değişiklikler yapma üstlenmektedir. yetkisi bulunmaktadır. 3) Müşterek emanetçi, üstlendiği kamu hizmetini 5. Hizmetin asıl sorumlusunun idare olması kendi hesabına değil, idarenin hesabına işletir. Bu sebebiyle, özel hukuk kişisinin yetersiz kalması yüzden zarara katılmaz. yahut şartlara aykırı davranması halinde idare 4) Özel hukuk kişisinin geliri, hizmetten ruhsatı iptal etme (izni geri alma) yetkisine yararlananlardan alınan bedelden değil, idare ile sahiptir. yaptığı anlaşma çerçevesinde kârdan aldığı İmtiyaz Usulü: İmtiyaz usulü, kamu tüzel kişisi ile özel paydır. Hizmetten yararlananlardan alınan hukuk kişisi (Türk hukukunda anonim şirket) arasında ücretler idareye aktarılır. yapılan bir idari sözleşme çerçevesinde, özel hukuk İltizam Usulü: İltizam usulü, kamu tüzel kişi (iltizam kişisinin kâr ve zarar kendisine ait olmak üzere bir kamu veren) ile özel hukuk kişisi (mültezim) arasında yapılan hizmetini kurması ve işletmesi usulüdür. Buna göre ortak bir idari sözleşme (iltizam sözleşmesi) çerçevesinde, ve sürekli ihtiyacın ortaya çıkması halinde idare, hizmet “idarece kurulmuş bir kamu hizmetinin, götürü ya da için gerekli yatırımları (tesis ve teşkilat) kendisi üstlenmek orantılı bir bedel karşılığında yürütülmesi” usulüdür. yerine, giderlerin hizmetten yararlananlardan alınması İltizam usulü bu gün pek kullanılmamaktadır. Özellikleri: karşılığında hizmetin kurulmasını ve işletilmesini özel hukuk kişisine vermektedir. Bir hizmetin kurulması ve 1. İltizam usulü, idare ile özel hukuk kişisi arasında işletilmesi söz konusu olduğundan, sözleşmenin süresinin yapılan bir idari sözleşmeye dayanır. uzun olması ve özel hukuk kişisine bazı ayrıcalıkların 2. İltizam usulünün konusu, kurulmuş olan bir kamu (imtiyazların) tanınması gerekmektedir. Özellikleri: hizmetinin işletilmesinin özel hukuk kişisine verilmesidir. 1. İmtiyaz usulü, kamu tüzel kişisi ile özel hukuk 3. Özel hukuk kişisi (mültezim), aldığı hizmet kişisi arasında yapılan idari bir sözleşme ile karşılığında idareye götürü ve orantılı bir bedel gerçekleştirilir. öder. Kârı, hizmetten yararlananlardan topladığı 2. İmtiyaz usulünde, bir kamu hizmetinin kurulması miktar ile idareye ödediği miktar arasındaki ve işletilmesi özel hukuk kişisine verilmektedir. farktır. Dolayısıyla sermaye ve risk özel hukuk kişisine 4. Mültezim hizmeti, kendi kâr ve zararına işletir. aittir. Yani hizmet için gerekli tesisler ve teşkilat Faaliyetin bütün risk ve tehlikelerini kendisi özel hukuk kişisi tarafından kurulur. Faaliyet üstlenir. sonunda zarar gerçekleşirse buna da özel hukuk 5. İltizam süresi, imtiyaza göre nispeten daha kişisi katlanır. kısadır. 3. Özel hukuk kişisi (imtiyazcı) hizmetin kurulması ve işletilmesi için gerekli giderleri, hizmetten Ruhsat (İzin) Usulü: İdare lehine kanunla bir “tekel” yararlananlardan tahsil eder. Ancak kamu hizmeti oluşturulmayan veya faaliyetin yürütülmesi için özel söz konusu olduğundan, hizmetten hukuk kişisine “imtiyaz” verilmemiş olan kamu yararlananlardan alınacak bedel idare tarafından hizmetlerinin, idarenin tek taraflı iradesi ile idare yanında belirlenir. özel hukuk kişilerinin de yürütmesine müsaade etmesine 4. İmtiyaz usulünde, imtiyazcı lehine tekel “ruhsat (izin)” ya da “lisans” adı verilir. Ruhsat usulünde, oluşturacak şekilde faaliyet yürütülür. Yine hizmetin asıl sahibinin idare olması sebebiyle, hizmetin imtiyazcı bazı ayrıcalıklardan (lehine yürütülmesine ilişkin tüm şartları idare belirler. İdarenin kamulaştırma yapılması, bazı muafiyetler gibi) sıkı bir denetim ve gözetim yetkisi vardır. Hizmetin yararlanır. İmtiyaz denilmesinin sebebi de budur. yürütülmesinden yine idare sorumludur. Özel hukuk kişisi 5. Sözleşme sonunda mallar, sözleşme çerçevesinde bu şartlara uymadığı zaman, idare izni (ruhsatı) iptal etme idare ile imtiyazcı arasında pay edilir. yetkisine sahiptir. Özellikleri: İmtiyazda Genel Kurallar: 1. Ruhsat (izin) yöntemi, kamu hizmetlerinin yürütülüş usullerinden birisidir. 1. İmtiyaz yazılı bir sözleşmeye dayanır: İmtiyaz 2. Ruhsat usulü, idarenin tek taraflı bir işlemi olan usulü, yazılı bir sözleşme olup “anlaşma” ve izin (lisans) ile gerçekleşir. Ancak talepte “şartname” olmak üzere iki kısımdan meydana bulananlar arasında eşitliğin ve adaletin gelir. sağlanması için, şartların önceden belirlenmesi 2. İmtiyaz verme yetkisi: Devlet tüzel kişiliği adına gerekmektedir. imtiyaz verme yetkisi, Cumhurbaşkanına aittir. 3. Hizmetin yürütülüş şartlarını idare belirler. Belediye Kanunu’na göre belediye meclisi, İl Hizmetten yararlananlardan alınacak bedeli de Özel İdaresi Kanununa göre de il genel meclisi idare belirler. Danıştay’ın görüşü ve İçişleri Bakanlığı’nın
HUK122U-TEMEL İDARE HUKUKU
Ünite 4: İdarenin Görevleri (Kamu Hizmeti-Kolluk Faaliyeti)
kararıyla süresi kırkdokuz yılı geçmemek üzere imtiyaz sözleşmesi yapılmasına karar verebilir. 3. İmtiyaz alabilecekler: 1326 (1910) tarihli Menafii Umumiyeye Müteallik İmtiyazat Hakkında Kanun’a göre imtiyaz alabilecek kişiler Osmanlı (Türk) anonim şirketi statüsünde bir özel hukuk kişisi olmak zorundadır. 4. Danıştay’ın görüşünün alınması: Anayasanın 155. maddesi gereği, imtiyaz sözleşmelerinde önceden “Danıştay’ın görüşünün alınması” zorunludur.
Bir imtiyaz sözleşmesinde, tahkim usulü benimsenmiş ise, bu sözleşmeden kaynaklanan davalar adli yargıda görülür.
Tarafların Hak ve Yükümlülükleri
İmtiyazcının yükümlülükleri:
a) İmtiyazcı, kamu hizmetinin şahsen yürütmek zorundadır. İmtiyaz veren izin vermedikçe başkasına devredemez. b) İmtiyazcı, faaliyeti yürütürken, kamu hizmetinin süreklilik, uyarlanma gibi ilkelerine uymak zorundadır. c) Sözleşmenin konusu kamu hizmetinin yürütülmesi olduğundan, imtiyaz veren idarenin denetlemesine katlanmak zorundadır.
İmtiyazcının hakları:
a) Sözleşmenin mali dengesinin idarece bozulmamasını talep hakkı bulunmaktadır. b) Sözleşme çerçevesinde kendisine sağlanan ayrıcalıkların gerçekleştirilmesini isteme hakkı bulunmaktadır. c) Verilen hizmet karşılığında, kullanıcılardan ücret alma hakkı vardır.
İdarenin yükümlülükleri:
İmtiyaz veren idare, sözleşmede öngörülen şartlara uyma yükümlüğündedir. Bu bağlamda sözleşmenin mali dengesini bozmama, tek taraflı işlemi ile karşı tarafa verdiği zararları tazmin etme gibi yükümlülükleri bulunmaktadır.
İdarenin yetkileri:
a) İmtiyaz sözleşmesinin konusu kamu hizmetinin yürütülmesi olduğundan, idarenin denetleme yetkisi bulunmaktadır. b) İdare, sözleşmenin düzenleyici kısmında gerektiğinde tek taraflı olarak değişiklik yapma yetkisine sahiptir. c) İdare, hizmeti düzgün ve şartlarına uygun olarak yürütmeyen imtiyazcı hakkında para cezası, imtiyaza geçici olarak el koyma, imtiyazcının kusuru halinde “imtiyazı düşürme” gibi müeyyideleri uygulama yetkisi bulunmaktadır.
İmtiyaz Sözleşmesinin Sona Ermesi
a) Sözleşmede öngörülen sözleşme süresi dolduğunda, imtiyaz sözleşmesi de sona erer.
b) İmtiyazcının ağır kusuru durumunda idare, yaptırım olarak sözleşmenin düşürülmesine karar verebilir. c) Kamu yararı gerektirdiğinde idare imtiyazı geri satın alabilir. d) İdare tek taraflı işlem yapma yetkisine dayanarak, kamu yararı gerektirdiğinde sözleşmeyi feshedebilir. e) Taraflar anlaşarak sözleşmeyi feshedebilirler. f) Taraflardan birisinin başvurması hâlinde mahkeme kararı ile sözleşme feshedilebilir.
Kolluk Faaliyeti
İdare hukukunda kolluk faaliyeti, kişilerin can ve mal güvenliğinin sağlanmasına yönelik faaliyetleri ifade etmektedir. Buna “güvenlik kamu hizmeti” de denilebilir. Ancak kendine özgü usulleri bulunduğundan “kolluk faaliyeti” olarak isimlendirilmektedir.
Güvenlik Kavramı
Kişilerin canlarının ve mallarının herhangi bir saldırıya uğramadan güven ve huzur içinde yaşamaları demek olan güvenliği sağlamak devletin (idarenin) en önemli görevleri arasında yer almaktadır. Devletin, kişilerin güvenliğini sağlama yanında, kendi güvenliğini sağlama, kendini koruma görevi de bulunmaktadır. Devlet, “ülke, millet ve egemen-bağımsız bir teşkilat” olmak üzere üç unsurdan oluşmaktadır. Bu unsurlardan birisinin kaybı, devletin ortadan kalkmasına sebep olabilir. Bu durumda güvenlik kavramı iki anlama gelmektedir: (a) Devletin kendi güvenliğinin sağlanması: Millî savunma ve millî güvenlik. (b) Kişilerin güvenliğinin sağlaması: Kamu düzeni.
a. Devletin Güvenliğinin Sağlanması: Devletin bağımsızlığı, devletin dış tehditlerden ve saldırılardan uzak, yabancı güçlerin egemenliği, emri ve denetimi altında olmaması demektir. Tehditler saldırıya dönüştüğünde, devlet/ idare savaşmak için de teşkilat kurmak zorundadır. Bunun için de “Millî Savunma Bakanlığı” ve silahlı kuvvetler teşkilatı oluşturulmuştur.
Millî savunma (Dış güvenlik): Dış güvenlik de denilebilecek millî savunma, devletin varlığına, bağımsızlığına ve egemenliğine yönelik dış tehditlerden korunmasına yönelik faaliyetler demektir. Ancak devletin varlığına ve egemenliğine yönelik tehditler sadece dışardan değil, bazı hâllerde içerden de kaynaklanabilir. Vatandaşların can ve mal güvenliğine yönelik tehditleri aşan, devletin varlığına, egemenliğine ve bütünlüğüne yönelik, vahim şiddet hareketleri, ayaklanma, vatan veya Cumhuriyete karşı kuvvetli ve eylemli bir kalkışma, devletin varlığına yönelik iç tehditlerdir. Devletin varlığının ve egemenliğinin (millî savunma-dış güvenlik) korunmasında, Meclise ve Cumhurbaşkanına görev ve yetkiler verilmiştir.
Meclisin yetkileri: Anayasaya göre, milletlerarası hukukun meşrû saydığı hallerde savaş hâli ilânına ve Türkiye’nin taraf olduğu milletlerarası andlaşmaların veya milletlerarası nezaket kurallarının gerektirdiği hâller
dışında, Türk Silahlı Kuvvetlerinin yabancı ülkelere mallarının her türlü tehdit ve tehlikelerden uzak bir şekilde gönderilmesine veya yabancı silahlı kuvvetlerin yaşamasının sağlanmasıdır. Kamu düzeni kavramı Türkiye’de bulunmasına izin verme yetkisi Türkiye Büyük aşağıdaki unsurları ihtiva etmektedir: Millet Meclisinindir. Güvenlik (Asayiş): Kamu güvenliği ya da asayiş denilen Cumhurbaşkanının yetki ve görevleri: Cumhurbaşkanı, bu unsur, kişilerin can ve mal emniyetinin sağlanması millî güvenlik politikalarını belirler ve gerekli tedbirleri demektir. Kişilerin mallarının ve canlarının hiçbir alır. Türk Silahlı Kuvvetlerinin kullanılmasına karar verir. tecavüze uğramadan hatta böyle bir tecavüzün olmayacağı Anayasanın 92. maddesine göre Cumhurbaşkanı, Türkiye inancı içinde yaşadıkları ortam demektir. Büyük Millet Meclisi tatilde veya ara vermede iken Esenlik (Kamu Huzuru): Âmme selameti ya da âmme ülkenin ani bir silahlı saldırıya uğraması ve bu sebeple sükûnu da denilen bu unsur, bireylerin toz, duman, ışık, silahlı kuvvet kullanılmasına derhâl karar verilmesinin gürültü gibi rahatsız edici etkilerden uzak bir şekilde kaçınılmaz olması hâlinde Türk Silahlı Kuvvetlerinin yaşamalarının sağlanmasıdır. kullanılmasına karar verebilir. Genel Sağlık: Tüm bireylerin bulaşıcı ve salgın Genelkurmay Başkanlığı: Cumhurbaşkanınca atanan hastalıklardan korunması, genel yaşantının sağlık koşulları Genelkurmay Başkanı; Silahlı Kuvvetlerin komutanı olup, içerisinde devam ettirilmesidir. Umuma açık yerlerin, genel savaşta Başkomutanlık görevlerini Cumhurbaşkanlığı olarak toplumun yeme içme gibi ihtiyaçlarının sağlıklı bir namına yerine getirir. şekilde karşılanmasını sağlamak bu unsur içinde yer alır. Millî Savunma Bakanlığına bağlılık: 1 Numaralı Genel Ahlak: Ahlakî düzensizlik kural olarak kamu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 338. maddesine göre; düzeni kavramı dışında yer alır. Ancak ahlaka aykırı bir Genelkurmay Başkanlığı ile kara, deniz ve hava kuvvetleri davranış, maddi kamu düzenini bozacak nitelikte ise, bu komutanlıkları, Millî Savunma Bakanlığına bağlıdır. davranışın engellenmesi kamu düzeni için gereklidir. Cumhurbaşkanı gerek gördüğünde bunlara doğrudan emir Başka bir ifade ile her ahlaka aykırı davranış değil, ve talimat verebilir. toplumun maddi düzenini bozucu (kamu düzenini bozucu) b. Kişilerin Güvenliğinin Sağlanması: Ülke içinde davranışın engellenmesi kamu düzeni kavramı içinde yer bireylerin can ve mal emniyetinin sağlanması, huzur içinde alır. yaşamalarını sağlamaya yönelik faaliyete iç güvenlik denir ki bu idare hukukunda “kamu düzeni“ kavramı ile ifade Kolluk Teşkilatı
edilir. Kamu düzeninin gerçekleştirilmesine yönelik İdari Kolluk-Adli Kolluk Ayırımı faaliyete “kolluk faaliyeti“, bu faaliyeti gerçekleştiren Kolluk, yürütülen görev bakımından “adli kolluk“ ve “idari birime de “kolluk teşkilatı“ adı verilir. kolluk“ olarak, ikiye ayrılmaktadır. Adli kolluk faaliyetleri
Kolluk Kavramı ceza hukuku hükümlerine tabi olup, çıkan uyuşmazlıklar adli yargıda görülür. İdari kolluk faaliyetleri ise, idare Buradaki “kolluk“ kavramı, “polis” kavramının karşılığı hukuku kurallarına tabi olup çıkan uyuşmazlıklara da idari olarak kullanılmaktadır. Kolluk, “kamu düzeninin” yargıda bakılır. Burada hemen belirtmek gerekir ki, sağlanması için yürütülen faaliyetleri ve bu faaliyetleri personel bakımından böyle bir ayrım söz konusu değildir. gerçekleştiren teşkilat- görevlileri- ifade etmektedir. Yani her iki kolluk görevi de aynı personel tarafından
Kamu Düzeni Kavramı gerçekleştirilmektedir. Adli kolluk-idari kolluk ayrımı, Kolluk faaliyeti, “kamu düzeninin” sağlanmasına yönelik yürütülen görevin niteliği bakımımdan yapılan bir ayrımdır. etkinliklerdir. Düzen (nizam), insanların yaşadığı bir Ülkemizde polis ve jandarma, adli kolluk görevlerini adli yerde, karışıklık veya kargaşanın olmadığı, insanların makamların emrinde yerine getirmektedir. Adli kolluk-idari canlarının ve mallarının güven içinde olduğu bir ortamda kolluk ayrımı, yürütülen faaliyetin bir suçla ilgili olup yaşamaları demektir. Tehdit ve saldırılar, darp, silahlı olmamasına göre şu şekilde yapılmaktadır:
saldırı, hırsızlık, yaralama gibi insan davranışlarından Adli Kolluk: Bir suç işlendikten sonra, suça ve suçluya kaynaklanacağı gibi; bina yıkılması, sel, heyelan, deprem, ilişkin yürütülen faaliyet (suç delillerinin toplanması, orman yangını gibi doğal olaylardan da kaynaklanabilir. suçlunun yakalanıp adli mercilere teslim edilmesi gibi) Sadece saldırıların önlenmesi değil, sağlıklı bir ortamda adli kolluk faaliyetidir. Bu faaliyeti yürüten kolluğa da yaşanması (salgın ve bulaşıcı hastalıkların önlenmesi), adli kolluk denilir. huzuru bozucu davranışların (gürültü, duman, koku, ışık vs.) önlenmesi de düzen içinde yaşamanın bir gereği İdari Kolluk: Herhangi bir suçla ilgili olmayan, genel olarak kabul edilmektedir. İşte can ve mal güvenliğinin olarak kamu düzeninin (kişilerin can ve mal emniyetinin) sağlanmasına “kamu düzeni” denilmektedir. sağlanmasına yönelik faaliyet idari kolluk faaliyeti olup, bu faaliyeti yürüten kolluğa da idari kolluk denir. Kamu Düzeninin Unsurları Adli kolluk-idari kolluk ayrımının yasal temeli: Kamu düzeni, kural olarak toplumun maddi düzeninin sağlanması, bu düzenin de, kişilerin canlarının ve a. 1934 tarih ve 2559 sayılı Polis Vazife ve Salahiyet Kanunu’nun 2. maddesine göre polisin genel emniyetle
ilgili görevi iki kısımdır:
1) Kanunlara, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerine, yönetmeliklere, Hükûmet emirlerine ve kamu düzenine uygun olmayan hareketlerin işlenmesinden önce bu kanun hükümleri dairesinde önünü almak, 2) İşlenmiş olan bir suç hakkında Ceza Muhakemeleri Usulü Kanunu ile diğer kanunlarda yazılı görevleri yapmak.
b. 927 tarih ve 3201 sayılı Emniyet Teşkilatı Kanunu’nun 9. maddesine göre kolluk üç kısma ayrılmaktadır:
1) İdari polis. İçtimai ve umumi intizamı temin etmekle mükellef olan kısımdır. 2) Siyasî polis. Devletin umumi emniyetine taallük eden işlerle mükellef olan kısımdır. 3) Adli polis. Asgari tam teşekküllü bir polis karakolu bulunan yerlerde, adli işlerle uğraşmak üzere Emniyet Umum Müdürlüğünce kadrodan ayrılan bir kısımdır.
Adli Kolluğun Özellikleri:
a) Adli makamların (savcılığın) emir ve direktifleri doğrultusunda faaliyet yürütür. b) Adli kolluk faaliyetleri ceza hukukuna tabidir. c) Adli kolluk faaliyetlerinden kaynaklanan uyuşmazlıklar adli yargıda görülür. d) Adli kolluk faaliyeti, münhasıran devlete ait bir faaliyettir ve sadece devlet adına icra edilebilir. e) Adli kolluk, düzenleyici işlemler yapamaz, sadece bireysel işlemler yapabilir. f) Adli kolluk bastırıcı niteliktedir. Suç işlendikten sonra, suçlunun cezalandırılmasını hedefler.
İdari Kolluğun Özellikleri:
a) İdari kolluk, idari makamların emir ve direktifleri doğrultusunda hareket eder. b) İdari kolluk faaliyetleri, idare hukukuna tabidir ve çıkan uyuşmazlıklar idari yargıda görülür. c) İdari kolluk sadece devlet adına değil, mahalli idareler adına da icra edilir. d) İdari kolluk makamları, bireysel işlem yanında düzenleyici işlemler de yapabilir. e) İdari kolluk önleyici niteliktedir. Suç işlenmesinden önce harekete geçer.
Genel-Özel İdari Kolluk Ayrımı
İdari kolluk, “genel idari kolluk” ve “özel idari kolluk” şeklinde ikiye ayrılmaktadır:
a) Umumi zabıta: Silahlı bir kuvvet olan polis ve jandarmadır. b) Hususi zabıta: Umumi zabıta haricinde kalan ve mahsus kanunlarına göre teşekkül edip muayyen vazifeleri gören zabıta kuvvetleridir.
Genel İdari Kolluk: Genel olarak kamu düzeninin sağlanması için, yani güvenlik, esenlik, genel sağlık ve
genel ahlakın korunması için devlet tüzel kişiliği adına, her türlü faaliyeti yürütme konusunda yetkili kılınan kolluğa genel idari kolluk denilir. Ülkemizde genel idari kolluk, “polis” ve “jandarma”dan oluşmaktadır. Bunlara merkezî idare kolluğu (devlet kolluğu) da denir. 2016 tarihli 668 sayılı KHK sonrası bu genel kolluğa “sahil güvenlik” teşkilatını da dâhil etmek gerekir. Ülke genelinde kamu düzeninin korunmasından İçişleri Bakanı sorumludur. İl sınırları içinde vali, ilçe sınırları içinde kaymakam sorumludur.
Polis ve jandarma arasındaki fark: Bunlar arasındaki fark, görev bakımından değil yer bakımındandır. İl ve ilçede belediye sınırları içinde polis, bu sınırlar dışında jandarma yetkili kılınmıştır.
a. Polis: Polis teşkilatı, görev ve yetkileri 1937 tarih ve 3201 sayılı Emniyet Teşkilatı Kanunu ile düzenlenmiştir. Polis, silahlı icra ve inzibat kuvveti olup üniformalı ve sivil olmak üzere iki kısımdır: Üniformalı polis; vasıtalı ve vasıtasız kısımlara ayrılır. Vasıtalı polis; atlı, bisikletli, motorlu ve canlı, cansız diğer vasıtalarla teçhiz edilen kısımdır. Sivil polis; her nevi emniyet hizmetinde üniformasız çalıştırılan kısımdır. Polis, idari, siyasî ve adli kısımlara ayrılır. İdari polis, içtimai ve umumi intizamı temin etmekle mükellef olan kısımdır. Siyasî polis, Devletin umumi emniyetine taalluk eden işlerle mükellef olan kısımdır. Bu gün siyasî polis, doğrudan Cumhurbaşkanına bağlı Millî İstihbarat Teşkilatı olarak yapılandırılmıştır. İçişleri Bakanlığının bağlı teşkilatı olan Emniyet Genel Müdürlüğü, merkez, taşra ve yurt dışı teşkilatından oluşur.
b. Jandarma: Jandarmanın teşkilatı görev ve yetkileri 1983 tarih ve 2803 sayılı Jandarma Teşkilat, Görev ve Yetkileri Kanunu ile düzenlenmiştir. Jandarma Genel Komutanlığı İçişleri Bakanlığına bağlıdır. Jandarmanın sorumluluk alanlarında genel olarak görevleri şunlardır:
(a) Mülki görevleri; Emniyet ve asayiş ile kamu düzenini sağlamak, korumak ve kollamak, kaçakçılığı men, takip ve tahkik etmek, suç işlenmesini önlemek için gerekli tedbirleri almak ve uygulamak, ceza infaz kurumları ve tutukevlerinin dış korunmalarını yapmak.
(b) Adli görevleri; İşlenmiş suçlarla ilgili olarak kanunlarda belirtilen işlemleri yapmak ve bunlara ilişkin adli hizmetleri yerine getirmek.
Jandarmanın görev ve sorumluluk alanı, polis görev sahası dışı olup bu alanlar il ve ilçe belediye hudutları haricinde kalan veya polis teşkilatı bulunmayan yerlerdir. Ancak, belediye sınırları içinde olmakla birlikte hizmet gerekleri bakımından uygun görülen yerler, jandarmanın görev ve sorumluluk alanı olarak tespit edilebilir.
c. Sahil güvenlik komutanlığı: 2692 sayılı Sahil Güvenlik Komutanlığı Kanunu’nda 2016 tarih ve 668 sayılı KHK ile önemli değişiklikler yapılarak, söz konusu güvenlik birimi İçişleri Bakanlığına bağlanarak genel idari kolluğun bir parçası hâline getirilmiştir. Sahil Güvenlik
personelinin atanmaları; (a) Sahil Güvenlik Komutanı, Sahil Güvenlik komutan yardımcıları, Sahil Güvenlik bölge komutanları ve amirallerin atanmaları Cumhurbaşkanı kararı ile, (b) Diğer subayların ve astsubayların, Devlet memurlarının, uzman erbaşların ve sözleşmeli erbaş ve erlerin atanmaları ile dağıtımları, İçişleri Bakanlığınca, yapılır.
Özel İdari Kolluk: Genel kolluk (polis, jandarma ve sahil güvenlik) dışında kalan ve özel kanunlarla kurulan kolluğa, özel idari kolluk denilecektir. Bu bağlamda belediye zabıtası, orman kolluğu, gümrük kolluğu, turizm kolluğu özel idari kolluk teşkilatlarına örnek teşkil etmektedir. Bunların kuruluşu, görev ve yetkileri kendi kanunlarında düzenlenmektedir.
Kolluk Görevlileri
1. Kolluk makamları: Kolluk alanında düzenleyici ve bireysel işlemler yapma yetkisine sahip kişi ve kurulları ifade eder. Bunlar Cumhurbaşkanı, İçişleri Bakanı ve Valilerdir. 2. Kolluk amirleri: Kolluk personeli üzerinde hiyerarşi yetkisine sahip mercilere kolluk amirleri denilir. İçişleri Bakanı, Vali ve Kaymakam kolluk personeli üzerinde hiyerarşi yetkisine sahiptir. Bu merciler kolluk personeline emir ve talimat verme yetkisine sahiptir. 3. Kolluk personeli: İşlem yapma yetkisi olmayan, ancak kolluk makam ve amirlerinin talimatlarını uygulayan kişilerdir. Polis için emniyet genel müdüründen en alt seviyedeki polis memurları; jandarma için, jandarma genel komutanından en alt seviyedeki jandarma erleri kolluk personelini oluşturur.
Özel idari kolluk bakımından, kolluk görevlileri kendi kanunlarında belirtilir.
Kolluk İşlemleri
a. Düzenleyici kolluk işlemleri: Kamu düzenini sağlamaya yönelik düzenleyici işlemleri, kolluk makamları (Cumhurbaşkanı, İçişleri Bakanı, Vali) yapabilir. Bu bağlamda Cumhurbaşkanı ve içişleri bakanı yönetmelik, yapabilir. Vali de “genel emir” şeklinde düzenleyici işlem yapabilir. Özel kolluk makamları da kendi görev alanı ile ilgili olarak düzenleyici işlemler yapabilir. b. Bireysel kolluk işlemleri: Kolluk makamları ya da kolluk amirleri tarafından, kamu düzeninin korunması ya da bozulan düzenin tekrar tesisi için, belli bir kişi ya da olaya yönelik olarak yaptığı idari işlemler bireysel kolluk işlemleridir. Bu bağlamda kolluk arama, kimlik sorma, denetim yapma, zor kullanma, yaptırım uygulama gibi bireysel işlemler yapma yetkisine sahiptir. Bireysel kolluk işlemleri, emir ve yasaklar; izin verilmesi veya iznin geri alınması; faaliyet ruhsatı verilmesi ya da ruhsatın iptal edilmesi;
kısa veya uzun süreli faaliyetten men kararı verilmesi; sürücü belgesi verilmesi ya da sürücü belgesine el konulması; pasaport verilmesi ya da pasaportun geri alınması gibi çok çeşitli şekillerde olabilmektedir. c. Kolluk eylemleri: Kolluk faaliyetlerinde eylemler de yapılmaktadır. Bu eylemler düzenleyici ya da bireysel kolluk işlemlerinin uygulanması şeklindeki eylemler olabileceği gibi, doğrudan eylem şeklinde de olabilir.
Kolluk Usulleri
Kamu düzeninin sağlanması için idare, denetim yapar, izin verir, yasaklar koyar, gerekirse cebir kullanır. İşte kamu düzeninin sağlanması amacıyla, kişilerin bazı faaliyetlerinin belli kurallara tabi tutulmasına “kolluk usulleri” denilir.
1. Serbestlik usulü: Kişilerin faaliyette bulunurken herhangi bir izin veya bildirim kuralına bağlı olmaksızın yahut bir yasaklama ile karşılaşmaksızın hareket edebilmesine serbestlik usulü denir. 2. Bildirim usulü: Bazı faaliyetlerin yapılmasından önce, faaliyetin yapılacağının, kolluk makamlarına bildirilmesi gerekir. Bu bildirimin amacı, kamu düzeni için tehlikeli olabilecek bir faaliyetin, kolluk makamlarına bildirilerek gerekli tedbirlerin alınmasını sağlamaktır. 3. İzin usulü: Önleyici sistem de denilen bu usûlde, kamu düzeni için tehlikeli olabilecek bazı faaliyetlerin gerçekleştirilebilmesi için, önceden kolluk makamlarından izin alınması gerekmektedir. Bu usûlde faaliyet yasaklanmamakta, ancak izin şartına bağlanmaktadır.
Kolluk Yetkilerinin Sınırları
1. Kanunla düzenleme: Kolluk yetkileri, temel hak ve hürriyetlere müdahale (sınırlama) sonucunu doğurduğuna göre, bu alanın Anayasanın 13. maddesindeki ilkelere uygun olarak kanunla düzenlenmesi gerekir. Kolluk tedbirleri ancak kanunda düzenlenmiş ise yapılabilir. Aksi halde yapılan tasarruflar hukuka aykırı olur. 2. Yer ve zamana göre sınırlamalar: Kolluk yetkileri yer ve zamana göre de sınırlandırılmıştır. Yer bakımından kamuya açık alanlardan, konutlara doğru azalan bir yetki söz konusudur. Zaman bakımından olağan ve olağanüstü durumlar arasında fark olduğu gibi, gündüz ve gece arasında da farklar bulunmaktadır. 3. Yerindelik alanında takdir yetkisi: Kolluk alanında yerindelik, kamu düzeninin bozulması tehlikesinin belirdiği durumlarda, o an için yapılması en uygun davranışın alınması (tedbirin alınması) demektir. Ancak idare takdir yetkisini de hukuka uygun bir şekilde kullanmalıdır.
4. Ölçülülük ilkesine uygunluk: Genel anlamda ölçülülük ilkesi, bir özgürlük ya da hakkı sınırlandırmada başvurulan aracın, sınırlandırmayla ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olması, sınırlandırma aracının, amaç için gerekli olması, araçla amaç arasında ölçülü bir oran bulunmasını ifade etmektedir. Nitekim 1982 Anayasasının 13. maddesinde temel hak ve hürriyetlerin sınırlandırılmasının “ölçülülük ilkesine aykırı” olamayacağı belirtilmektedir. Kolluğun, kamu düzenini sağlama bakımından zor kullanma (gerektiğinde ateşli silah kullanma) yetkisi bulunmaktadır. Kolluk bu yetkilerini hafiften ağıra doğru tedricen uygulamak zorundadır. Ölçülülük ilkesine uyulmaması, davranışı “kaba güç” ya da “fiilî yol” hâline getirir ki bu da çeşitli sorumlulukları gündeme taşır.
Kolluk Yetkilerinin Yarışması
Kolluk alanında hem devletin hem de diğer kamu tüzel kişilerinin yetkili kılınması ve bu alanlarda yapılan düzenlemelerin birbiri içine girmesi (tedahül), genel ve özel idari kolluk yetkilerinin bazen aynı konuları içermesi kolluk alanında uyuşmazlıklara ve yetkilerin karışmasına sebep olabilmektedir. Bu tür bir yarışma ya da karışmada şu temel ilkeler geçerli olur:
1. Normlar hiyerarşisine uygun davranma ilkesi: Buna göre devlet idaresinin merkez teşkilatının (bakanlık gibi) yaptığı düzenleyici işlemler ve kararlar, taşra yöneticilerini ve diğer kamu tüzel kişilerini bağlar. Ancak taşra yöneticileri veya diğer kamu tüzel kişileri, kamu düzeninin sağlanması için zorunluluk varsa, daha sınırlayıcı tedbirler içeren düzenlemeler yapabilirler. 2. Münhasır yetkisi ilkesi: Kanun koyucunun iradesine bakılarak kolluk alanındaki bir yetki münhasıran genel veya özel idari kolluğa verildiği anlaşılabiliyorsa o kolluğun yetkili olduğu kabul edilmelidir. Belli bir alan için özel kolluk oluşturulmuş ise o konuda özel kolluğun yetkili olduğu kabul edilmelidir. Ancak özel kolluk üzerine düşen görevi yapmaz ise, genel kolluk gerekli tedbirleri alabilir.