GKA105U-GIDA MEVZUATI VE KALİTE YÖNETİMİ
Ünite 6: Gıda İşletmelerinde Kontrol ve Türk Gıda Mevzuatı
Giriş
Sağlıklı bir yaşam ancak insanın temel ihtiyaçları içinde yer alan beslenmenin yeterli düzeyde karşılanması ve güvenli gıda tüketimi ile sürdürülebilir. Günümüzün en büyük sorunlarından biri toplumların yeterli ve güvenli gıdaya ulaşma konusunda yaşadığı zorluklardır. Toplum sağlığı açısından büyük önem taşıyan güvenli gıda temini sorunu, çok uzun yıllardır üzerinde çalışılan bir konu olup tüm dünyada olduğu gibi ülkemizde de mevzuat ve uygulamaların oluşturulmasını gerektirmiştir. Güvenli gıda temini, ancak bu gıda mevzuatlarının oluşturulması, uygulanması ve etkin gıda kontrolü ile mümkün olmaktadır. Bu ünitede gıda kontrolünün önemi, gıda mevzuatının içerik ve uygulamaları konularına yer verilmektedir.
Gıda Kontrolünün Önemi
Dünyadaki sağlıksız ve yetersiz beslenme kaynaklı problemlerinin ve açlığın önüne geçilebilmesi için 13-17 Kasım 1996 tarihleri arasında Birleşmiş Milletler Gıda ve Tarım Örgütü (FAO) tarafından Roma’da Dünya Gıda Zirvesi düzenlenmiştir. Zirvede insanların güvenli gıdaya ulaşma hakkının yanında gıda güvencesine de sahip olmaları gerektiği “Dünya Gıda Zirvesi Eylem Planı” ile deklare edilmiştir.
Burada gıda güvencesi FAO tarafından “Tüm insanların her zaman aktif ve sağlıklı yaşamı için gerekli olan beslenme ihtiyaçlarını ve gıda önceliklerini karşılayabilmek amacıyla yeterli, sağlıklı, güvenilir ve besleyici gıdaya fiziksel ve ekonomik bakımdan sürekli erişebilmeleri” olarak tanımlanmıştır. Gıda sistemlerinin ve tüketim alışkanlıklarının değişmesi, artan kentleşme, iklim değişiklikleri, artan nüfus, teknolojik gelişmeler ve küreselleşme gibi nedenler sonucu günümüzde orta veya şiddetli düzeyde gıda güvensizliğine maruz kalan 2 milyara yakın insan yaşamaktadır.
Gıda güvencesinin sağlanması devletler için stratejik önem taşımaktadır. Doğal afetler, savaş ve kıtlık gibi durumların gıda güvencesi üzerine etkileri ülkelerin ulusal güvenliğini doğrudan tehdit edebilmektedir. Ülkeler, gıda ile ilişkili mevzuatlarının uluslararası standartları karşılaması ve resmi kontrollerde etkin bir rol aldıkları takdirde, gıda güvencesinin ön koşullarından biri olan gıda güvenliğini sağlayabilir (Atik ve Atik, 2019; Karabal, 2019).
Gıda mevzuatı, gıda maddelerinin üretim, depolama ve satış aşamalarında dikkat ve kontrol edilmesi gereken durumları içermektedir. Devletler, ulusal gıda mevzuatları vasıtasıyla vatandaşlarının gıda güvencesini sağlamak için önlemler alırken bir taraftan da hem ulusal hem de küreselleşme ile daha karmaşık bir yapıya ulaşan uluslararası gıda ticaretine yön vermektedir. Birçok ülkede, uzun yıllar gıda kontrolü, gıda güvenliği ve gıda ticaretinin düzenlenmesi genellikle ulusal ve yerel düzeylerde gerçekleşmiştir. Ülkemizde resmi gıda kontrollerinde yetkili otorite Tarım ve Orman Bakanlığıdır.
Gıda Mevzuatının Tarihsel Gelişimi
20. Yüzyılın ilk yarısı biterken uluslararası barış ve güvenliği korumak amacıyla Türkiye’nin de arasında yer aldığı 50 ülke tarafından Birleşmiş Milletler Örgütü kurulmuştur. 1945’te Birleşmiş Milletler Örgütü tarafından dünyadaki gıda ve tarımla ilgili çalışmaları organize etmek ve geliştirmek için FAO kurulmuştur. Başta Gıda ve Tarım Örgütü (FAO) olmak üzere Dünya Sağlık Örgütü (WHO), Uluslararası Tarımsal Kalkınma Fonu (IFAD), Dünya Gıda Güvenliği Komitesi (CFS) ve Dünya Gıda Programı (WFP) gibi alanında uzman ve bağımsız kuruluşlar insanların gıda güvencesinin sağlanması için çeşitli görevler almaktadır.
20. Yüzyılla birlikte tarihi Antik Çağa kadar uzanan uluslararası gıda ticaretinin hacmi çok hızlı bir artış göstermiş ve milyarlarca ton seviyesine ulaşmıştır. Tüketicilerin sağlığının korunması ve artan uluslararası gıda ticaretinin adil ve daha kolay yürütülebilmesi için uluslararası kabul görmüş gıda standartlara ihtiyaç duyulmuştur. Bu nedenle FAO ve WHO tarafından 1963 yılında Kodeks Alimentarius Komisyonu (CAC) kurulmuştur. Türkiye 1963 yılında CAC’a üye olmuştur. Ülkemizi Tarım ve Orman Bakanlığı adına Gıda ve Kontrol Genel Müdürlüğü temsil etmekte ve Ulusal Gıda Kodeksi Komisyonu görüşlerini iletmektedir. Ülkemiz ulusal mevzuatı kodeks normları ve yaklaşımları temel alınarak hazırlanmıştır.
Nisan 1997 yılında “Avrupa Birliğinde Gıda Hukukunun Temel İlkeleri”ni içeren Yeşil Kitap ardından ise tüketici güveninin tekrar kazanılması ve tüketici sağlığının korunmasına yönelik standartların en üst seviyeye çıkarılması için 12 Ocak 2000’de Beyaz Kitap yayımlanmıştır. Beyaz Kitaptan sonra, 2002 yılında 178/2002 EC no’lu Genel Gıda Kanunu yayımlanmış ve Avrupa Gıda Güvenliği Otoritesi (EFSA) kurulmuştur.
Türk Gıda Mevzuatının Tarihsel Gelişimi
Türk gıda mevzuatına ilişkin ilk örneklerden biri II. Mehmed’in dönemine rastlamaktadır. Fatih Sultan Mehmed İstanbul’un fethini müteakip Suriçi’nde hayvan kesimini yasaklamıştır. Döneminde Osmanlı Devleti’nin ikinci büyük kenti olan ve ticari ve politik açıdan önemli bir konumda bulunan Bursa için 1502 yılında Sultan II. Bayezid tarafından “Kanunnâme-i İhtisab-ı Bursa” diğer bir ifade ile Bursa Belediyesi Kanunu yayımlanmıştır. Zamanla belediyecilik anlayışı gelişmiş ve tüketici çıkarlarını koruma yönünde yeni düzenlemeler yapılmıştır (Özdemir, 2017; Demirkol, 2017).
Cumhuriyetin ilk yıllarından itibaren halk sağlığını korumak ve gıda güvenliğini sağlamak üzerine bir dizi yasal düzenleme mecliste kabul edilmiştir. Yürürlüğe giren ilk yasal düzenleme 03.05.1928 Tarih ve 1234 Sayılı “Hayvanların Sağlık Zabıtası Hakkında Kanun”dur. Ardından 1930 yılında 1580 sayılı Belediye Kanunu ve 1593 Sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu yürürlüğe girmiştir.
Türkiye’de gıdaya özel ilk yasal düzenlemeler 1942 yılında yürürlüğe giren “Gıda Nizamnamesi” ile 1952 yılında yürürlüğe giren “Gıda Maddeleri Tüzüğü” (GMT)’dür. Cumhuriyet dönemi gıda mevzuatında yaşanan en önemli değişim 1995 yılında yürürlüğe giren 560 Sayılı “Gıdaların Üretimi Tüketimi ve Denetlenmesine Dair Kanun Hükmünde Kararname” ile olmuştur. İlk defa gıdaya özgü bir kanun düzenlemesi yapılmıştır.
Standart, bir ürünün belirli ölçüler, kurallar, yasalar ve kullanım gerekliliklerine uygunluğunu sağlayan kalite seviyesidir. İnsanlar, tarihin erken dönemlerinden itibaren kaliteyi değerlendirmek için standartlar oluşturmuş ve uygulamıştır. İkinci Dünya Savaşı sonrası, tüm dünyada standardizasyon ve kalite konularında çalışmalar önem kazanmıştır. Ülkemizde de 1930 yılında konuyla ilgili ilk yasal düzenlemeler yapılmıştır. Gıda güvenliğinin sürdürülebilirliği açısından en önemli faktörlerden biri, gıda maddelerinde standardizasyondur. Bu konuda çalışmalar Türk Standartları Enstitüsü (TSE) tarafından yürütülmektedir. Mal ve hizmet kalitesinin güncel tutulabilmesi için standartların güncelliğini koruması ve tüketicilerin farkındalığı gıdalarda standardizasyon açısından önemlidir (Karabal, 2022).
Gıda Kontrolü Hizmetlerine Yönelik Mevzuat
Ulusal bir kamu hizmeti niteliğinde olan gıda güvenliğine yönelik politikaların oluşturulması ve uygulaması genellikle devletlerin merkezi idareleri tarafından yürütülmekle birlikte, yerel idareler, üretici birlikleri ve tüketici temsilcileri gibi sivil toplum kuruluşları da bu sürece dahil olabilmektedir. Ülkemizde Tarım ve Orman Bakanlığı’na gıda güvenliğine yönelik politikaların oluşturulması ve uygulanması konusunda yetkili kurumdur. 10 Temmuz 2018 Tarihli ve 30474 Sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 1 nolu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 410. Maddesi uyarınca gıda üretimi, güvenliği ve güvenirliğini sağlama görevi Tarım ve Orman Bakanlığına verilmiştir. Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından gerçekleştirilen gıda kontrolü hizmetleri yürürlükteki “5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu” çerçevesinde yapılmaktadır (Anonim, 2018; Anonim, 2010b). Ülkemiz gıda mevzuatında 5996 sayılı kanun dışında da kanun düzeyinde düzenlemeler yer almaktadır. Türkiye’de şeker rejimini, şeker üretimindeki usul ve esaslar ile fiyatlandırma, pazarlama şart ve yöntemlerini düzenleyen “4634 sayılı Şeker Kanunu” ve genetik yapısı değiştirilmiş organizmalar (GDO) ve ürünleri işleme, piyasaya sürme, izleme ve kullanma ile ilgili hükümleri kapsayan “5977 sayılı Biyo-güvenlik Kanunu” bu düzenlemelere örnek olarak verilebilir (Anonim, 2010a; Anonim, 2001). Herhangi bir katkı, aroma veya zenginleştirme amaçlı madde ilave edilen kaynak suları, içme suları, doğal mineralli sular ve yapay sodaların üretimi, ambalajlanması, satışı, ithalat ve ihracatına ilişkin esaslar hariç olmak üzere kaynak suları, içme suları, doğal mineralli sular ve tıbbi amaçlı suların üretimi, uygun
şekilde ambalajlanması, satışı, ithalat ve ihracatına ilişkin usul ve esaslar ile içme-kullanma sularının teknik ve hijyenik şartlara uygunluğu, kalite standartlarının sağlanması, kalite standartlarının izlenmesi ve denetimi ile ilgili usul ve esaslar Sağlık Bakanlığınca belirlenmektedir. Gıda mevzuatının en önemli bölümünü gıda kodeksi oluştur ve Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından hazırlanır. Gıda kodeksi, gıda ve gıda ile temas eden madde ve malzemelerle ilgili asgarî teknik ve hijyen kriterleri, bitki koruma ürünü ve veteriner ilaç kalıntıları, katkı maddeleri, bulaşanları, numune alma, ambalajlama, etiketleme, nakliye, depolama esasları ve analiz metotlarını belirlemektedir.
Türk Gıda Kodeksi yatay ve dikey kodekslerden oluşmaktadır. Dikey gıda kodeksi belirli bir gruba özgü kriterleri içermekte iken yatay gıda kodeksi gıda katkı maddeleri, etiketleme ve mikrobiyolojik kriterler gibi tüm gıda ve gıda ile temas eden maddelere yönelik kriterleri içermektedir. Dikey kodekse örnek olarak “Türk Gıda Kodeksi Fermente Süt Ürünleri Tebliği” verilebilirken, “Türk Gıda Kodeksi Gıdalarda Pestisit Kalıntılarının Resmi Kontrolü İçin Numune Alma Metotları Tebliği” ise yatay kodekse örnek olarak verilebilir.
Türk gıda kodeksi halihazırda yürürlükte olan 17 adet kurum yönetmeliği ve 65 adet tebliği içermektedir (Anonim, 2020).
Gıda ve yem işletmeleri için kayıt veya onaya tabi işletmeler olmak üzere iki farklı düzenleme söz konusudur. 02 Kasım 2011 tarihli ve 28103 sayılı mükerrer Resmî Gazete’de yayımlanan “Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname” ile 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanununun 126 ve 127. maddelerinde değişikliğe gidilmiştir. Bu değişiklik ile gıda işletmelerinin personelinde çalışmaya engel bulaşıcı hastalıkların ve cilt hastalıklarının belirlenmesine ve bu hastalıkların iyileşme hâlinin tespitine yönelik olarak her üç ayda bir sağlık raporu alınması zorunluluğu kaldırılmış yerine hijyen eğitimi alma zorunluluğu getirilmiştir (Anonim, 2011; Anonim, 1930).
Gıda Hizmetlerinde İdari Yapılanma
Ülkemizde gıda üretimi, güvenliği ve güvenirliğini sağlama görevi Tarım ve Orman Bakanlığına verilmiştir. Bu bağlamda süreç ve resmi kontroller Gıda ve Kontrol Genel Müdürlüğü tarafından yürütülmektedir. Gıda, gıda katkı maddeleri, yem, bitki, canlı hayvan, hayvansal ve bitkisel ürünler müdürlüğün görev ve yetki alanındadır. 1 No’lu Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 413. Maddesine göre Gıda ve Kontrol Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri şu şekilde özetlenebilir:
• Güvenilir gıda ve yem arzını sağlamak amacıyla çeşitli çalışmalar yapmak ve süreci denetlemek, • Gıda, gıda katkı maddeleri ve gıda ile temasta bulunan madde ve malzemelerin her aşamada
izlenebilirliğine yönelik esasları belirlemek, ilgili işyerlerinin taşıması gereken nitelikleri ve gerekli işlemleri belirlemek, denetimlerini sağlamak, ilgili maddelerin ülkeye giriş ve çıkışının denetimini sağlamak, • Yem ve yem katkı maddelerinin tescil, satış ve denetimi ile ilgili esasları belirlemek ve denetlemek, • Hayvan hareketlerini kontrol etmek ve hayvan kimlik sistemi oluşturmak, • Canlı hayvan, bitki, hayvansal ve bitkisel ürünler ile gıda ve yemin dış ticareti ile ilgili esasları belirlemek ve süreci yürütmek, • Halk sağlığını korumak amacıyla görev alanındaki konularda tedbirler almak, • Hayvan refahını sağlamak ve hastalıklar ile mücadeleye yönelik çalışmalar yapmak, hayvan sağlığı hizmetlerini yürütmek ve konuya ilişkin esasları belirlemek, • Görev alanındaki konularda faaliyet gösteren laboratuvarların belgelendirilme esaslarını belirlemek ve bu laboratuvarların denetimini yapmak, • Hayvansal ürünlerin işlenmesi ve ticaretinin kontrol ve takip işlemlerine ilişkin esasları belirlemek ve gerekli işlemleri yerine getirmek, • Hayvan sağlığının sürdürülmesine yönelik her türlü konuda uygulama esaslarını belirlemek ve gerekli tedbirleri almak, • Bitki sağlığının sürdürülmesine yönelik her türlü konuda uygulama esaslarını belirlemek ve gerekli tedbirleri almak, bitki pasaport sistemini kurmak, • Risk yönetimi esaslarını belirlemek, risk değerlendirmesi yapmak ve risk iletişimini sağlamak, • İlgili konularda görevlendirilecek personelin niteliklerini, çalışma usul ve esaslarını belirlemek (Anonim, 2018).
Gıda işletmelerinin resmi kontrolleri 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu kapsamında yapılmaktadır. Resmi kontroller Gıda ve Kontrol Genel Müdürlüğü kontrol görevlileri veya il/ilçelerde görevli kontrol görevlileri tarafından yapılabilir. İlgili kanunun ekinde bulunan gıda üretimi yapılan işletmeler için bir kontrol ekibi oluşturulur. Kontrol ekibi en az iki kontrol görevlisinden oluşur.
Resmi kontroller, normal kontrol faaliyetleri ve normal kontrol faaliyetlerini aşan faaliyetler olmak üzere iki şekilde gerçekleşebilir. Normal kontrol faaliyetleri; önceden kontrol planı çerçevesine alınmış veya ilgili Kanun kapsamındaki rutin kontroller ile ihbar ve şikâyetler sonucu gerçekleştirilen faaliyetleri kapsar.
Resmi kontrollerin uygulanma sıklığı gıda maddesinin taşıdığı riskle orantılı olarak planlanır. HACCP tetkiki ve girişi izne tabi kurumlar dışında haber verilmeksizin gerçekleştirilir. Denetim öncesinde resmi kontrollerde
kullanılacak tüm cihaz ve ekipmanların mevzuata uygun şekilde hazırlanması sağlanır. Kontrol görevlisi tarafından işletme ile ilgili bilgiler ve işletmeye ait eski denetim raporlar incelenir. Denetim aşamasında işletmeye ait kayıt ve onay belgelerinin mevzuata uygunluğu, işin özelliğine göre ve hijyen ile ilgili yönetmeliklere uygun personel çalıştırılıp çalıştırılmadığı, üretilen ürünlerin izlenebilirlik kaydı, ithalat izinleri ve etiket bilgileri gibi konuların uygunluğu kontrol edilir. Gerekli görülen durumlarda mevzuata uygun şekilde ürünlerde numuneler alınır. Nem, görsel muayene, sıcaklık vb. gibi bazı parametreler yerinde ölçüm yapılarak rapora işlenir. Alınan numunelerin yetkilendirilmiş laboratuvarlara taşınması ve uygun koşullarda muhafazası için gerekli tedbirler alınır.
Kontroller kapsamında gizlilik ilkesine uygun hareket edilmelidir. İşletmenin kontrolüne ilişkin oluşturulan dosyanın gizliliği ve güvenliğinden ilgili il/ilçe müdürlüğü sorumludur. Kontrollerden elde edilen sonuçlar Gıda Güvenliği Bilgi Sistemine kaydedilir. Denetim sonrası idari yaptırım gerektiren durumlar tespit edilmiş ise idari yaptırım kararı mevzuat çerçevesinde düzenlenerek işletmeye tebliğ edilir. Karara ispatlayıcı belgelerin onaylı sureti de eklenir. İdari yaptırım kararı, mevzuatta belirlenen itiraz süresi bitimine kadar ilgili mahkemeye başvuru yapılmaması durumunda kesinleşir. Karara itiraz edilmesi durumunda ise ilgili mahkemenin il/ilçe müdürlüğü lehine karar vermesi ve bu karara işletmecinin itiraz etmemesi durumunda mahkemenin kararının ilgililere tebliğini takiben itiraz süresinin bitiminde kesinleşir. İlk mahkemenin kararına il/ilçe müdürlüğü veya işletme sahibince itiraz edilmesi durumunda ikinci mahkemenin kararı tarihinde karar kesinleşmiş olur. İdari yaptırım olarak mülkiyetin kamuya geçirilmesi, faaliyet durdurulması, ürün toplatılması, idari para cezası gibi çeşitli yaptırımlar uygulanmaktadır. (Anonim, 2010b).