EMY102U - GAYRİMENKUL EKONOMİSİ
Ünite 8: Türkiye’de Konut Piyasası ve Konut Politikaları
Türkiye’deki Konut Piyasasının Gelişimi
Kitabın daha önceki bölümlerinde de bahsedildiği gibi gayrimenkul sektörü Türkiye’de lokomotif sektörlerden biri olarak ifade edilmektedir. Gayrimenkul sektörünü oluşturulan alt sektörlere bakıldığında ise konut piyasası önemli bir yer tutmaktadır. Gayrimenkul piyasasının Cumhuriyet’in erken dönemleri olarak adlandırılabileceğimiz 1923-1960 arasındaki dönemde devletin fiziki olarak yeniden altyapı inşası ve sanayi üretiminde kullanılacak alanların ve yapıların inşasında önemli bir görev üstlendiğini söyleyebiliriz. 1960 sonrası dönemde ise öncelikle kooperatifler eliyle ve daha sonrasında kırsaldan kente doğru yaşanan yoğun göç dalgasının etkisiyle oluşan gecekondulaşma ile birlikte konut piyasası gayrimenkul sektörü içindeki ağırlığını her geçen gün artmıştır. Bölümün ilerleyen başlıklarında Türkiye’de konut politikasının gelişimi daha detaylı olarak anlatılacaktır.
Konut Piyasasına Etki Eden Faktörler
Konut piyasasına etki eden faktörleri hem ekonomik hem de demografik faktörler olarak iki ayrı etki alanı açısından sıralayabiliriz. Ancak kitabın daha önceki bölümlerinde demografik faktörler (nüfus iç ve dış göç gibi) anlatıldığı için, burada sadece konut piyasasını etkileyen ekonomik faktörler üzerinde durulacaktır. Türkiye’deki konut piyasasına etki eden faktörleri açıklamaya ilişkin son dönemde yapılmış çalışmalara bakıldığında; gayrisafi yurt içi hasıla (GSYİH), işsizlik oranı, faiz oranı, enflasyon, döviz kuru, inşaat ve arsa maliyetleri gibi faktörler öne çıkmaktadır.
Konut Piyasasının Mevcut Durumu
Türkiye’deki konut piyasasının tarihsel gelişimi dönemlere ayrılarak yorumlanabilir. Osmanlı İmparatorluğu Dönemi’nden kalan yapı stoku genellikle ahşap malzemelerden yapılmıştır. Ahşap malzemenin de etkisiyle yangın gibi felaketlere sıkça maruz kalınmıştır. 19. yüzyılda Tanzimat reformlarının da etkisiyle özellikle İmparatorluk’un hüküm sürdüğü İstanbul merkezinde şehir planlamasında modernleşme çabalarının etkileri görülmektedir.
Erken Cumhuriyet Dönemi olarak adlandırabileceğimiz 1923-1960 arası dönemde ise modernleşme çabaları doğrultusunda konut yapımında değişiklikler yaşanmıştır. İçinde ve çevresinde sosyal donatılarının da bulunduğu katlı binalar yapılmaya başlanmıştır. Ülkemizde yasa ile belirlenen şehir düzenlemelerine izin veren ilk imar kanunu 1928 yılında 1351 sayılı ‘‘Ankara Şehri İmar Müdüriyeti ve Teşkilat ve Vazifelerine Dair Kanun’’ ile oluşturulmuştur. Daha sonrasında ise 1930 yılında 1580 sayılı ‘‘Belediye Kanunu’’ yürürlüğe girmiştir. Bu kanun ile bütün belediyelere imar yapma zorunluluğu getirilmiştir (Çay & Kandemir, 2020)
Türkiye’de Konut Sorunu
Maslow’un ihtiyaçlar hiyerarşisine baktığımızda en temelde yatan ihtiyaçlar fizyolojik ihtiyaçlar olarak adlandırılmıştır. Fizyolojik ihtiyaçların içinde yeme, içme, çalışma, ücret alma ve barınma gibi insanoğlunun günümüz dünyasında yaşamını devam ettirebilmesi için gerekli olan temel ihtiyaçları yer almaktadır (Şengöz, 2022). Görüldüğü üzere insanoğlunun en temel ihtiyaçlarından biri olan barınma gayrimenkul piyasası ile doğrudan ilişkilidir. Kentleşmenin hızlandığı günümüz yaşamında bireylerin barınma imkânlarına ulaşabilmeleri ekonomik sebeplerle zorlaşmaktadır. Çarpık kentleşme ile birlikte şehirlerde yapıya dönüştürülebilecek arsaların giderek azalmasıyla konuta ulaşım zorlaşmaya başlamıştır. Özellikle kamu otoritesinin bu sorunu aşabilmek için attığı adımları konut politikası olarak adlandırabiliriz. Ancak konut politikasına geçmeden önce Türkiye’deki konut sorununu ve bu sorunun olası çözüm yollarını bu başlık altında inceleyeceğiz. Türkiye’de konut sorunu; hızlı ve çarpık kentleşme, nüfus artışı, göç, gelir dağılımı, işsizlik ve kentsel dönüşüm gibi birçok dinamik tarafından etkilenen karmaşık bir problemdir. Konut diye ifade edilen yaşam alanları sadece insanların barınma ihtiyaçlarına cevap vermekle kalmayarak sosyalizasyon, korunma ve aidiyet duygusunu hissettiren mekânlardır (Ören ve Yüksel, 2013).
Türkiye’de Konut Sorununun Bileşenleri
Türkiye’deki konut sorunu, daha önce ifade edildiği üzere, birçok dinamik tarafından etki altında olan karmaşık bir yapıya sahiptir. Konut sorununu ortaya çıkaran bileşenler (unsurlar) şu şekilde sıralanabilir:
• Hızlı kentleşme ve nüfus artışı • Gelir dağılımı ve ekonomik eşitsizlikler • Konut maliyetleri ve finansman sorunları • Göç ve demografik değişimler • Gecekondulaşma ve kaçak yapılaşma • Kentsel yenileme ve dönüşüm projeleri
Türkiye’deki konut sorununun ortaya çıkmasındaki başlıca unsur hızlı kentleşme ve nüfus artışıdır. Sanayi ve hizmet sektöründeki faaliyetlerin çoğunluğunun şehir merkezlerinde yer alması nedeniyle, kırsaldan şehirlere doğru gerçekleşen göçlerin doğal bir sonucu olarak şehir merkezlerindeki konut talebi artmaktadır. Mevcut konut stokunun bu talebi karşılayamaması da şehir merkezlerindeki konut fiyatlarını artırmakta ve çarpık kentleşme diye ifade ettiğimiz yapılaşma gibi olumsuz sonuçlar doğurmaktadır (Kutsal ve Polatoğlu, 2023).
Türkiye’de Konut Sorununun Çözüm Yolları
Daha önce de ifade edildiği üzere Türkiye’de konut sorunu ekonomik ve sosyal faktörlerin karmaşık bir bileşiminden ortaya çıkmaktadır. Bu sorunu çözmek için bazı alanlarda merkezî ve yerel idarenin, özel kesimin uygulayabileceği bir takım stratejiler şu şekilde sıralanabilir:
• Sosyal konut projeleri • Kentsel dönüşüm ve yenileme • Konut finansmanı ve teşvikler • Kiralık konut piyasasının geliştirilmesi • Planlama ve altyapı iyileştirmeleri
Türkiye’de sosyal konut projeleri denildiğinde, özellikle alt gelir gruplarında yer alan ailelerin barınma ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla merkezî ve yerel yönetimler tarafından yürütülen projeler akla gelmektedir. Hâliyle bu projelerin en çok bilinenleri TOKİ tarafından yürütülen projelerdir. Daha önce de belirtildiği üzere TOKİ 1984 yılında kurulmuş özerk bir kuruluştur. TOKİ, ülke genelinde özellikle düşük ve orta gelirli vatandaşlara yönelik konut üretiminde önemli bir göreve sahiptir. TOKİ’nin gerçekleştirdiği projeler genellikle şehirlerin çeperleri diye adlandırılan çevresindeki büyük alanlara inşa edilmektedir. Söz konusu projeler; modern altyapıya, sosyal donatılara ve yeşil alanlara sahip olarak üretilmektedir (Bozdoğan ve Doldur, 2020).
Konut Politikalarının Gelişim Süreci
Konut politikasının ne anlama geldiğine ilişkin pek çok farklı tanım mevcuttur. Genel bir ifadeyle konut politikası, ailelerin barınma gereksinimlerine cevap verebilmek için devlet tarafından belirlenen özelliklere göre alınan ve uygulanan yasal düzenlemelerin tümüdür (Keleş, 2012). 1961 Anayasası’nın 49. maddesine göre; ‘‘Devlet, herkesin beden ve ruh sağlığı içinde yaşayabilmesi ve tıbbi bakım görmesini sağlamakla görevlidir. Devlet, yoksul veya dar gelirli ailelerin sağlık şartlarına uygun konut ihtiyacını karşılayıcı tedbirler alır.’’ Bu ifadeye bakıldığında 1960’dan sonraki planlı dönem olarak ifade edilen dönemde bireylerin barınma sorunlarının giderilmesi görevi devlete verilmiştir. Bu başlık altında ilk önce 1923- 1960 yılları arasındaki plansız dönemde ve daha sonrasında 1960 sonrasındaki planlı dönemde devletin konut piyasasına ilişkin uyguladığı politikaları açıklayacağız.
1923-1960 Arası Dönem
1923-1960 arası dönem kendi içinde 1941’e kadar gerçekleşen Tek Partili Dönem ve sonrasında 1940 sonrası İkinci Dünya Savaşı’nın etkisi ve Çok Partili Döneme geçiş ile şekillenen iki farklı döneme ayrılabilir. 1923 sonrası savaşın yıkıcı etkisiyle çeşitli ekonomik ve siyasi sıkıntıların yaşanması neticesinde ülkede yeniden yapılanmaya en çok ihtiyacın olduğu zamanlardır. Başlangıç döneminde pek çok düzenleme yapılsa da konut sorunlarından daha çok kent toplumunun ihtiyaçlarına odaklanıldığı görülmektedir (Çoban, 2012).
Erken Cumhuriyet Dönemi’nde büyük çoğunluğu Osmanlı İmparatorluğu’ndan miras kalan konut stoku dönemin ihtiyaçlarını karşılayabilecek ölçüde yenilenmiştir. Devlet bu dönemde konut üretiminden daha çok şehirlerdeki altyapı ve planlama çalışmalarına önem vermiştir. Diğer taraftan bu dönemde devlet; özellikle taşrada görevlendirdiği memurların konut sorununun çözümüne ve
hayat pahalılığı kaynaklı kira bedellerinin artmasına müdahale etmiştir (Ulusoy, 2020).
1960 Sonrası Planlı Dönem
Daha önce de ifade edildiği üzere 1961 Anayasası’nın 49. maddesi ile vatandaşlarının barınma haklarının saklanması ödevi devlete verilmiştir. Bu noktadan hareketle konut politikasına ilişkin uygulamalar kalkınma planlarında yer almaya başlamıştır. 1960’dan günümüze Türkiye’de hazırlanan kalkınma planları şu şekildedir:
• Beş Yıllık Kalkınma Planı (1963-1967) • Beş Yıllık Kalkınma Planı (1968-1972) • Beş Yıllık Kalkınma Planı (1973-1977) • Beş Yıllık Kalkınma Planı (1978-1983) • Beş Yıllık Kalkınma Planı (1985-1989) • Beş Yıllık Kalkınma Planı (1990-1994) • Beş Yıllık Kalkınma Planı (1996-2000) • Beş Yıllık Kalkınma Planı (2001-2005) • Beş Yıllık Kalkınma Planı (2007-2013) • Beş Yıllık Kalkınma Planı (2014-2018) • Beş Yıllık Kalkınma Planı (2019-2023) • Beş Yıllık Kalkınma Planı (2024-2028)
Konut politikasına ilişkin ilk düzenlemeler Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda ele alınmıştır. Plana göre konut yatırımlarına aktarılacak harcamalar kamu sermayesinin %20’sini geçmeyecek şekilde hesaplanacaktır.
Konut Politikasının Uygulanmasında Görevi Olan Kuruluşlar
Türkiye’de konut politikasının uygulanmasında görevi olan kuruluşlar; Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı, Toplu Konu İdaresi Başkanlığı (TOKİ), İller Bankası (İLBANK), Emlak Konut GYO ve belediyeler olarak sıralanabilir. Bu kuruluşlar; konut ihtiyacının karşılanması, konut üretiminin artırılması, konut piyasasının finansal taleplerine karşılık verilmesi, yeni konut alanlarının oluşturulması, konut piyasasının işlevselliğinin artırılması ve konut piyasasında çarpıklığın önlenmesi gibi birçok amaca yönelik faaliyetler yürütmektedir.
Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı
Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı, Türkiye’de konut politikası açısından en önemli uygulayıcı aktör olarak karşımıza çıkmaktadır. Kentlerin geliştirilmesi, çevresel sürdürülebilirlik, konut piyasasının düzenlenmesi ve iklim değişikliğine karşı önlemler almak gibi temel görevleri bulunmaktadır (Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı, 2024). Bakanlığın konut piyasası özelindeki görevleri ise şu şekilde sıralanabilir:
• Konut politikalarının belirlenmesi ve uygulanması • Kentsel dönüşüm ve yenileme projeleri • Çevresel sürdürülebilirlik ve iklim değişikliği ile mücadele kriterlerine uygun konut projeleri • Toplu konut projeleri ve sosyal konut üretimi
• İmar ve ruhsatlandırma • Altyapı ve üstyapı yatırımları
Toplu Konut İdaresi Başkanlığı (TOKİ)
Toplu Konut İdaresi Başkanlığı (TOKİ), 1984 yılında yürürlüğe giren 2985 sayılı Toplu Konut Kanunu ile özerk Toplu Konut Fonu’na haiz, Genel İdare dışında Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığı adı ile kurulmuştur. TOKİ’nin temel amacı, dar ve orta gelir grubuna mensup bireyler için konut üretimini gerçekleştirmektir (TOKİ, 2024). Bununla beraber TOKİ’nin konut piyasasına ilişkin görevlerini şu şekilde sıralayabiliriz:
• Toplu konut üretimi • Kentsel dönüşüm ve yenileme projeleri • Afet konutları üretimi • İpotekli konut finansmanı ve satışı • Kırsal kalkınma ve köy konutları
TOKİ’nin konut piyasasındaki temel misyonu özellikle dar gelirli bireyler için toplu konut alanları üretmektir. Söz konusu projeler ülkenin hemen hemen bütün bölgelerinde uygun fiyatlı, geniş ölçekli ve binlerce konut üretimi şeklinde gerçekleştirilmektedir. Toplu konut projeleriyle asıl hedeflenen dar gelirli bireylerin kent yaşamına entegre olması olduğu için proje alanlarında modern yaşam alanları ve sosyal donatılar da inşa edilmektedir.
İller Bankası (İLBANK)
Erken Cumhuriyet Dönemi’ndeki kalkınma hamlesi çerçevesinde, belediyelerin imar faaliyetlerini finanse edebilmek adına, 11 Haziran 1933 tarihinde 2301 sayılı Kanunla Belediyeler Bankası adıyla kurulan İller Bankası, Türkiye’nin konut piyasasına belediyelerin desteklenmesi kanalıyla hizmet etmektedir (İller Bankası, 2024). İller Bankasının konut piyasası bağlamında üstlendiği görevleri şu şekilde sıralayabiliriz:
• Yerel yönetimlere finansal destek sağlama • Altyapı yatırımlarının desteklenmesi • Kentsel dönüşüm projelerinin desteklenmesi • Proje danışmalığı ve teknik destek • Finansal yönetim ve etkin kaynak kullanımı • Sosyal konut projelerinin desteklenmesi
İller Bankasının temel görevi yerel yönetimlere finansal destek sağlamaktır. Özellikle proje bazlı verilen destekler ile kent yaşamının kalitesinin artırılması hedeflenmektedir. Yerel yönetimler bu gibi faaliyetleri için hazırladıkları projeler ile İller Bankasından uygun faiz oranlı ve geri ödeme kolaylığı sağlayan finansal destekleri alabilmektedir.
Belediyeler
Türkiye’de belediyeler konut politikasının yerelde belirlenmesinde ve uygulanmasında önemli bir role sahiptir. Belediyeler; konut projelerinin planlanması, geliştirilmesi ve uygulanmasında bir takım görevler üstlenirler (Belediye Kanunu, 2024). Belediyelerin konut politikasına ilişkin asli görevleri şu şekilde sıralanabilir:
• İmar planlarının hazırlanması ve uygulanması • Ruhsatlandırma ve denetim • Altyapı hizmetlerinin sağlanması • Kentsel dönüşüm ve yenileme projeleri • Sosyal konut projeleri • Vatandaş katılımının sağlanması • Yerel ekonominin desteklenmesi
Belediyelerin konut politikasına ilişkin en temel görevi imar planlarının hazırlanıp uygulanmasıdır. Şehirlerin düzenli ve planlı bir şekilde genişlemesinin ilk koşulu budur. İmar planlarıyla şehirde yeni yapılaşmanın nerede olacağı, hangi koşullarda yapılaşmaya izin verileceği, altyapı hizmetlerinin nasıl sağlanacağı gibi konular imar planıyla açıklığa kavuşturulmaktadır.