Türkiye’de İstihdam Politikaları

Türkiye Cumhuriyeti’nin Osmanlı İmparatorluğu’nda devraldığı ekonomik yapı incelendiğinde sanayi tesislerinin yok denecek kadar az olduğu, küçük tarım işletmelerinin hâkim olduğu bir tablo ile karşılaşırız. Yabancılara sağlanan imtiyazların ve idari yapının sonucu olarak sermayenin
gayrimüslimlerin elinde toplandığı, mevcut burjuvazinin sanayide değil dış ticarette gelişmiş olduğu,
tarımda makine kullanımının olmadığı bu ekonomik yapıda neredeyse iğneden ipliğe bütün tüketim
ve yatırım mallarında dışa bağımlılık söz konusu idi (Gül, Ekinci ve Konya, 2009: 79-80). Cumhuriyetin ilk yıllarında nüfusun azlığı, sulu tarım yapılamaması sebebiyle nadas zorunluluğu, aşar vergisinin ağır yükü ve ekonomik imkânsızlıklar gibi nedenlerle ekilebilir toprakların çok küçük bir kısmı işlenebilmekteydi. O dönemde sermaye birikimi ve alt yapı yetersizdi, yetişmiş işgücü ve iş
tecrübesi olan girişimci yoktu.

Cumhuriyetin kuruluşundan planlı kalkınma dönemine kadar olan 37 yıllık dönem aslında farklı özellikler içeren üç alt dönem hâlinde incelenebilir. Cumhuriyetin ilk 10 yılında (1923-1933)
ilk olarak “liberal” yaklaşımla ekonomik kalkınma gerçekleştirilmek istenmiştir. Bu amaçla 17 Şubat 1923’te İzmir İktisat Kongresi düzenlenmiş, kongrede ithalat yerine yerli üretimin teşviki, işçilerin ekonomik durumlarının düzeltilmesi, küçük işletmelerin desteklenmesi, tarım kesiminin üstünde
ağır bir yük oluşturan aşar vergisinin kaldırılması, tütün tarım ve ticaretinin serbestleştirilmesi, Rejimin kaldırılması, İttihat ve Terakki Hükümeti tarafından kabul edilen Teşvik-i Sanayi Kanunu’nun
güncellenerek süresinin uzatılması gibi pek çok karar alınmıştır. Kararlar incelendiğinde bunların
“liberal” özellik taşımakla birlikte arka planında Milli Ekonomi Düşüncesi’nin olduğu ve milli bir
burjuvazinin oluşmasını hedeflediği görülmektedir (Sayim, 2020: 2723-24).

İzmir İktisat Kongresi veya I. İktisat Kongresi yeni Türkiye’nin iktisat politikasını belirlemek amacıyla 17 Şubat 1923’te 1135 delege ile Kazım Karabekir başkanlığında toplanan bir kongredir. Kongrenin
düzenlenmesindeki temel amaç, yurdun düşman işgalinden kurtarılmasından sonra tam bağımsızlığı elde etmek için ekonomik bağımsızlığın nasıl gerçekleştirileceğini belirlemektir.

Cumhuriyet sonrası ikinci dönem 1934 yılından çok partili hayata geçiş yapıldığı 1946 yılına kadar
olan “devletçilik dönemi”dir. Liberal anlayışla ekonomide istenen sıçramanın sağlanamaması ve 1930’lu yıllarda dünya bunalımının ülkemizi de etkilemesi, Türkiye’de devletin ekonomiye müdahalesini gerekli kılmıştır. Bu dönemde tarımsal malların fiyatlarında ortaya çıkan keskin düşüşler tarım kesiminin gelirlerini ve ihracatımızı önemli oranda düşürmüş, işsizlik ve durgunluk ortaya çıkmıştır. Ekonomiyi canlandırmak için dışarıdan ithal edilen ürünlerin yurt içinde üretimi (ithal ikamesi) hedeflenmiş, sanayinin öncelikli sektör olduğu kabul edilmiştir. Tarım kesiminde topraksız köylülerin toprak sahibi yapılmasına devam edilirken sanayi alanındaki ilk somut adım 1934-1939 yıllarını kapsayan Birinci Beş Yıllık Sanayi Planı (BBYSP) ile atılmıştır. Bu plan Sovyetler Birliği’nin planlı kalkınma hamlesinin başarısından etkilenerek Sovyet uzmanlara hazırlatılmıştır (Gül, Ekinci ve Konya, 2009: 83- 85). BBYSP’nin temel amacı, üç beyazda (un, şeker, pamuk) ve üç siyahta (petrol, kömür, demir) dışa bağımlılığı azaltacak tesislerin kurulmasıdır. BBYSP ile temel tüketim mallarının üretiminde başarı sağlanması üzerine ara ve yatırım malları ile alt yapıya ağırlık veren ikinci plan hazırlatılır, ancak bu plan İkinci Dünya Savaşı nedeniyle uygulanamaz. BBYKP’de öngörülen 23 tesisin 19’u kurularak ekonomiye kazandırılır. Nüfusun büyük kısmının hâlâ tarımda istihdam edildiği bu dönemde bir kısım işgücü yeni kurulan sanayi tesislerinde çalışmaya başlamıştır. Bu dönemde işsizlik oranı %2,1-3,9 arasında oldukça düşük seviyelerde seyretmiştir (Bulutay, 1995: 256).

1946-1960 arasını kapsayan üçüncü alt dönem yatırım hacminin daraldığı, üretim hacminin düştüğü, üretimin talebi karşılayamadığı ve enflasyon oranlarında artışların yaşandığı dönemdir. Türkiye,
İkinci Dünya Savaşı’na girmemiş olsa bile savaş ekonomisi nedeniyle bu dönemde ekonomik olarak sıkıntılar yaşamış, arz eksikliği nedeniyle ortaya çıkan spekülasyonları önlemek için 1940 yılında
Milli Koruma Kanunu çıkarılmıştır. Bu kanun ile sanayi kuruluşlarında tarımsal işletmelerde hangi
malın üretileceğine devlet karar vermiştir. Yine savaş yıllarında haksız kazançla zenginleşmeleri önlemek için 1942 yılında Varlık Vergisi çıkarılmıştır. Bu dönemde bazı malların yeterince üretilememesi karneye bağlanmasına neden olmuş, devletçi ekonomik sistem sorgulanmaya başlamıştır. Dönemin ekonomik sıkıntıları ve uluslararası faktörler Türkiye’nin 1946 yılında çok partili sisteme geçişine neden olmuş, 1950 yılından itibaren Demokrat Parti’nin iktidara gelişi ile birlikte ekonomide devletçi anlayış yerini liberal ekonomi politikalarına bırakmıştır (Germir, 2012: 103).

Demokrat Parti (DP) döneminde önceki yıllarda uygulanan savaş ekonomisinin merkezden yönetimine karşı tepki olarak ekonomide liberalizmin hâkim olacağı belirtilmiş, ancak buna rağmen bu dönemde devletin ekonomi içindeki payı azalmamış, var olan kamu iktisadi teşebbüslerine yenileri eklenmiştir. DP iktidarının ilk döneminde tarımsal alanlardaki genişleme işsizliğin azalmasında etkili olmuş, işsizlik doğal seviyelerde seyretmiştir (Takım, 2012: 166-167). Bu dönemde sanayinin Gayri Safi Milli Hasıla (GSMH) içindeki payı artmış, tarımın payı azalmıştır. Sanayileşmede önemli bir ivmenin yakalandığı bu dönemde tarımın toplam istihdam içindeki payı %86,5’tan %74,8’e gerilemiş, sanayinin toplam istihdam içindeki payı ise %8,3’ten %11,5’e yükselmiştir (Germir, 2012: 104).

Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1963-1967): Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda (1.BYKP)
işsizlik sorunu, hızlı nüfus artışı ve köyden kente göçe bağlı olarak düşünülmüştür. Yıllık ortalama
büyüme hızının % 7 olması planın öncelikli hedefi olarak kabul edilmiş, işsizlik sorununun kısmen büyüme ile çözülse de ilave tedbirlerin alınmasının gerektiği belirtilmiştir. Planda bunun için
nüfus artış hızının yavaşlatılması ve köylü nüfusu kırsalda tutacak projelerin gerekli olduğu vurgulanmıştır. Planda ayrıca çalışanların mesleki düzeylerini yükseltmek, işgücünün yeterliliklerine uygun alanlarda istihdamını sağlayacak sosyal hareketlilik yaratmak, çalışan nüfusun meslek grupları arasındaki dağılımını daha dengeli hâle getirmek, işgücü fazlasını bu konuda kıtlık çeken ülkelere yönlendirmek, tarım dışı alanları ve özellikle inşaat sektörünü emek yoğun teknolojilerle desteklemek gibi hususlar istihdam politikasının hedefleri olarak kabul edilmiştir (DPT, 1963: 36, 101-102). Planlama konusunda tecrübe dönemi olarak nitelendirilebilecek 1. BYKP döneminde hedeflere büyük ölçüde ulaşılmıştır.

İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda (2. BYKP) temel hedef %7’lik büyüme hızı olmuş, ekonomide sanayi sektörünün lokomotif sektör olması öngörülmüştür. Planda, istihdam konusu genel
kalkınmanın dışında bağımsız bir amaç olarak ele alınmamış, hedeflenen kalkınma hızına ulaşılması durumunda işsizliğin azalacağı öngörülmüştür. Planda işsizliği azaltmak için istihdam etkisi yüksek
sektörlere ve işgücü yoğun projelere ağırlık verilmesi, yatırımların işsizliğin yüksek olduğu bölgelere kaydırılması vurgulanmış, ancak bunu yaparken yatırımların verimliliğinden fedakârlık yapılmayacağı belirtilmiştir. 2. BYKP’de de ilk planda olduğu gibi istihdam fazlasının yurt dışına gönderilmesi
hedefler arasında yer almıştır. Planda ayrıca tarım sektöründe kullanılmayan işgücünü faal hale
getirmek için işgücü yoğun tarım teknolojilerine yönelinmesi ve el sanatlarının geliştirilmesi de hedeflenmiştir. 2. BYKP’de siyasal, sosyal ve ekonomik karışıklıklara rağmen %7’lik büyüme hızı hedefine ulaşılmıştır. Ancak planın öngördüğü politikalara bakıldığında bunların günü kurtarmaya yönelik kısa vadeli politikalar olduğu, ekonomideki yapısal sorunları çözme hedefinden uzak oldukları söylenebilir (Uzunkaya, 2020: 23). Nitekim bu dönemde işsizlik sorunu azalmamış, işsizlik oranı %4,8’den %6,3’e yükselmiştir (Biçerli, 2004: 273).

Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı (1973-1977): Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı (3. BYKP) giderek büyüyen işsizlik sorununa karamsar bir bakış açısı sergilemiştir. 3. BYKP’ye göre daha önceki planlarda önerilen tüm üretken sektörlerde emek yoğun teknolojilere yönelinmesi veya işsizlik sigortası sisteminin kurulması sanayileşerek kalkınma stratejisi ile çelişen politikalardır. Planda buradan hareketle hızlı kalkınma yoluyla işsizliğin azalmasının kısa vadede söz konusu olamayacağı,
bunun ancak 1990’larda mümkün olabileceği belirtilmektedir. Bu açıdan bu planın daha rasyonel
bir bakış açısına sahip olduğunu belirtmek yanlış olmaz. 3. BYKP’de işsizliğin azaltılması için İş ve
İşçi Bulma Kurumu’nun ve istihdamla ilgili bilgi sisteminin daha etkin hâle getirilmesi önerilmiştir (DPT, 1972: 664). Ancak böyle bir önerinin sadece geçici işsizlik konusunda etkili olabileceği,
konjonktürel ve yapısal işsizlikte ise sınırlı fayda sağlayacağı açıktır. Bu dönemde işsizlik oranları
artmaya devam etmiş, dönemin başında %6,8 olan işsizlik oranı 1977’de %10,0’a yükselmiştir (Bulutay, 1995: 256).

Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı (1979-1983): Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı (4. BYKP) Türkiye’nin içinde bulunduğu ekonomik istikrarsızlık sebebiyle bir yıllık gecikme ile 1978 yerine 1979’da uygulanmaya başlamıştır. 4. BYKP’nin istihdama yönelik bakış açısında önceki planlara benzer noktalar vardır. Bu planda da öncekiler gibi emek yoğun üretim ve hizmet dallarının geliştirilmesiyle, yatırımların emek arz fazlası bulunan yörelere kaydırılmasıyla ve sanayinin tam kapasiteye ulaşması ile işsizliğin azalabileceği belirtilmektedir (DPT, 1979: 275-76). Planda ayrıca tarımda kooperatifleşmenin teşvik edilmesi, iş ve işçi bulma hizmetlerinin geliştirilmesi, işçilerin gelir ve yaşam düzeylerinin yükseltilmesi ve işbaşında eğitim ve mesleki eğitim gibi çoğu önceki planlarda da yer alan önerilere yer verilmiştir.

Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1985-1989): Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda verimliliğin arttırılması, genç işsizliğinin azaltılması, dışa açık ekonomi ile ilgili yeni istihdam alanlarının geliştirilmesi, yabancı sermaye hareketlerinin yasalarla hızlandırılması, konut yapımı ve özellikle işgücü fazlasının olduğu bölgelerde kamu altyapı projeleri yoluyla işsizliğin azaltılması gibi hedefler ön planda tutulmuştur. Bu planın önceki planlardan farkı işsizlikle mücadelede aktif işgücü piyasası politikalarının kullanımı olmuştur (DPT, 1985: 131-133). Nitekim bu dönemde 1988 yılında yürürlüğe giren yönetmelikle Çalışma ve İş Kurumu (İŞKUR) aktif istihdam politikaları uygulamaya başlamıştır.
Bu plan döneminde tarımda hedeflenen istihdam artışına ulaşılamamış, ancak sanayi ve hizmetlerde hedefler aşılmıştır. Bununla beraber plan dönemi sonunda işsizlik %8,6 seviyesinde gerçekleşmiştir.

Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı (6. BYKP) esas itibarıyla önceki planlara benzer tespit ve hedefleri içermektedir. Bu planın önceki planlardan farkı esnek çalışma biçimlerinin yaygınlaştırılması gereğine vurgu yapılmasıdır. Planda ayrıca işgücü piyasası verilerinin uluslararası karşılaştırmalara imkân
sağlayacak şekilde olması belirtilmekte, 6.BYKP bu yönden de önceki planlardan farklılık göstermektedir. Planda İş ve İşçi Bulma Kurumu’nun (İİBK) işgücü piyasalarını berraklaştıracak ve emek mobilitesini kolaylaştıracak şekilde yeniden yapılandırılması da hedeflenmiştir (DPT, 1990: 316). Ancak İİBK’nin yeniden yapılandırılması ile ilgili İstihdam ve Eğitim Projesi’nin uygulanmasına plan döneminin son yılında başlanılsa da projenin tamamlanması Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (7.
BYKP) döneminde gerçekleştirilmiştir.

6. BYKP dönemi sonunda işsizlik oranının %8,7 olması öngörülmesine karşılık işsizlik %10,4’e yükselmiştir. Bu başarısızlıkta ekonominin istikrarsız yapısı başat rol oynamıştır. Nitekim 1994 yılının Nisan ayında yaşanan ciddi bir ekonomik kriz tarihimize “5 Nisan 1994 Kararları” olarak geçen istikrar politikalarının uygulanmasını zorunlu kılmıştır (Biçerli, 2004: 278).

Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1996-2000): Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda (7. BYKP) 5 Nisan kararlarının etkisi ile işsizlikle mücadelenin ancak yatırım ağırlıklı ve rekabetçi ekonomik koşullara dayalı yüksek bir büyüme hızının gerçekleştirilmesi ile olabileceği vurgusu yer almıştır (Gül, Ekinci ve Konya, 2009: 118). Esasen işsizliğin yüksek oranlı büyüme ile çözülebileceği neredeyse bütün planların ortak noktasıdır. 7. BYKP’de ayrıca işgücünün niteliğinin yükseltilmesi, kurumsallaşmanın güçlendirilmesi, küçük ve orta ölçekli firmaların istihdam kapasitesinden azami ölçüde yararlanılması ve nitelikli işgücü istihdamının artırılması gibi yine planların çoğunda ortak olan hedeflere yer verilmiştir. 7. BYKP’nin önceki planlara benzeyen yönlerine karşılık plan döneminde işgücü piyasaları bakımından önemli yenilikler de yapılmıştır. Bunların başında “Güneydoğu Onarım Projesi” kapsamında yüksek işsizliğin olduğu yörelerde işsizlerin toplumsal açıdan yararlı işlerde çalıştırılmasıdır. Bu uygulamayı İŞKUR’un günümüzde de devam eden toplum yararına programların (TYP) başlangıcı saymak mümkündür. Plan döneminde ayrıca özelleştirmeler sonucunda Kamu İktisadi Teşebbüslerinde (KİT) işten çıkarılan işçilere yönelik iki proje uygulanmıştır. Plan döneminin en önemli düzenlemesi 1999 yılında 4447 sayılı Yasa ile İşsizlik Sigortası’nın kurulması olmuştur. Yine uzun süredir hükümetlerin gündeminde olmasına rağmen gerçekleştirilemeyen İİBK’nun yeniden yapılandırılması kurumun Türkiye İş Kurumuna dönüştürülmesiyle gerçekleştirilmiştir. 7. BYKP’de plan dönemi sonunda işsizliğin %7,7 olması öngörülmüş, plan sonunda ortalama işsizlik %7,3 olmuştur. 1999 yılında yaşanan ekonomik krize bağlı olarak ekonominin %6,1 oranında küçülmesi işsizliğin daha aşağı seviyelere düşmesine engel olmuştur (Biçerli, 2004: 279-281).

Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (2001-2005): Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda (8. BYKP) üretken yatırımların artması, istikrarlı ekonomik büyüme, işgücü niteliğinin arttırılması, KOBİ’lerin istihdam yaratma kapasitelerinden azami ölçüde yararlanılması gibi işsizlikle mücadelede önceki
planlarda da yer alan politikalara vurgu yapılmasına karşılık, aktif işgücü piyasası politikalarının ve işsizlik riski altında bulunanlar için önleyici programların önemi de vurgulanmıştır. Bu planın en önemli özelliği ilk defa istihdam stratejisinden söz edilmesi olmuştur. Planda istihdam sorununun bütüncül bir politika yaklaşımı ile çözülebileceği belirtilerek Avrupa İstihdam Stratejisi ile uyumlu bir ulusal istihdam stratejisinin geliştirilmesi öngörülmüştür. Plan döneminde işgücü piyasaları ile ilgili önemli gelişme özel istihdam bürolarının kurulması olmuştur.

8. BYKP döneminde işsizlik oranının %5,6 olması öngörülmekle birlikte büyüme hızındaki dalgalanmalar bu plan döneminde de devam etmiş, Türkiye ekonomisi içine düştüğü finansal krizin
sonucunda 2001 yılında rekor düzeyde (-%9,4) küçülmüştür. Kriz sonrasına alınan yapısal tedbirlerle ekonomi 2002 ve 2003’te %7-8 civarında büyümüş, bu trend 2004’te de devam etmiştir. Ancak
bu büyüme işsizliğin azalmasına yol açmamış, plan dönemi sonunda işsizlik %10,3 olmuştur (Biçerli, 2004: 281-284). İstihdam artışının büyümeden daha düşük düzeyde gerçekleşmesinin en önemli
nedeni tarım sektöründe yaşanan istihdam azalışı olmuştur. Toplam istihdam artışının düşük hızda
gerçekleşmesinin ikinci nedeni ise kriz sonrasında işgücünü daha verimli kullanan işletmelerin ek istihdama fazla gerek duymamalarıdır. İşgücü piyasalarında yaşanan diğer gelişmeler işgücüne katılım oranlarının düşmesi (2000’de %49,9’dan 2005’de %48,3’e), istihdam oranının düşük kalmaya devam etmesi (2005’de %43,4) ve genç ve eğitimli nüfus içinde işsizliğin yüksek olması olarak sıralanabilir (9. BYKP, 2006: 37, 15).

Dokuzuncu Beş Yıllık Kalkınma Planı (2007-2013): Dokuzuncu Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda (9. BYKP), ekonomik ve sosyal gelişme eksenlerinden bir tanesini “istihdamın arttırılması” oluşturmaktadır. Planda bunu sağlamak için üç unsur belirtilmiştir. Bunlar: işgücü piyasalarının geliştirilmesi, eğitimin işgücü talebine duyarlılığının artırılması ve aktif işgücü politikalarının geliştirilmesidir (9. BYPK, 2006: 4). Ayrıca bu planda Ulusal İstihdam Stratejisinin oluşturulması gereğine ve tarım sektöründen çözülen işgücünün tarım dışı sektörlere kazandırılması ve girişimciliğin geliştirilmesi gibi hususlar da vurgulanmıştır. Planda ayrıca istihdam üzerindeki yüklerin aktüeryal dengeler gözetilerek kademeli bir şekilde azaltılacağı ve kadınların işgücüne katılımını arttırmak için çocuk ve diğer bakım hizmetlerine erişimlerin kolaylaştırılması da hedef olarak belirtilmiştir (9. BYKP, 2006: 84).

9. BYKP döneminde işgücü piyasalarını ilgilendiren çeşitli gelişmeler yaşanmıştır. Bunlardan biri
2009-2010 yılları arasında Mesleki Yeterlilik Kurumu sekretaryasında çok sayıda sosyal tarafın katılımı ile hazırlanan ve öncelikleri arasında mesleki ve teknik eğitim ortamlarının iyileştirilmesi, işgücü yetiştirme kurslarının etkinliğinin artırılması gibi konuların yer aldığı “İstihdam ve Mesleki Eğitim İlişkisinin Güçlendirilmesi Eylem Planı”dır. Bu gelişmelerin diğerleri 2009 yılında hazırlanan Hayat Boyu Öğrenme Strateji Belgesi ve 2010 yılında hazırlanan Türkiye Sanayi Strateji Belgesidir. Bu plan döneminde 2009-2010 yılları arasında Ulusal İstihdam Stratejisi hazırlanmış, ancak sosyal tarafların konu üzerinde anlaşamamaları sebebiyle uygulanmasına geçilememiştir. 9.BYKP döneminde işgücü piyasaları açısından en önemli adımlarından biri de 2010 yılı Temmuz ayında beş yıl süre ile uygulanmaya başlanan “Uzmanlaşmış Meslek Edindirme Merkezleri Projesi” (UMEM) olmuştur. Mesleki ve Teknik okulların atölye ve öğreticilerinin güçlendirilerek ders saatleri dışında işsizler için meslek edindirme kursları düzenlenmesi esasına dayanan bu projeyi -hedeflenen istihdam sonuçlarına ulaşamasa da- önemli bir uygulama olarak not etmek gerekir.

9. BYKP döneminde işgücüne katılma oranları ve istihdam oranları özellikle kadınlarda olmak üzere artmış, işsizlik oranları tek haneli rakamlara gerilemiştir. 2007-2012 döneminde aktif işgücü programlarına ayrılan kaynaklar ve bu politikalardan yararlananların sayısı önemli ölçüde artmıştır.

10. Beş Yıllık Kalkınma Planı (2014-2018): Onuncu Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda (10. BYKP) bölgesel, yerel ve sektörel işgücü dinamikleri dikkate alınarak, başta kadın ve gençler olmak üzere tüm kesimler için nitelikli istihdam imkânlarının geliştirilmesi hedeflenmiştir. Ayrıca istihdam teşviklerinin etkinleştirilmesi, kayıt dışı istihdamla daha etkin mücadele edilmesi, aktif işgücü politikalarının etki analizine dayanılarak yaygınlaştırılması, hayat boyu öğrenme kanalları ile işgücünün istihdam edilebilirliğinin yüksek düzeyde tutulması, çalışma koşullarının iyileştirilmesi
ve ücret-verimlilik ilişkisinin güçlendirilmesi, alt işverenlik sisteminin işçi haklarını dikkate alacak
şekilde gözden geçirilmesi, özel istihdam büroları aracılığıyla geçici iş ilişkisi uygulamasının yaygınlaştırılması ve iş sağlığı ve güvenliği konusunda denetim ve teşviklerin artırılması gibi hedeflere planda yer verilmiştir (10. BYKP, 2013: 47). Bu dönemde işgücü piyasaları açısından
önemli bir gelişme, 2010 yılında hazırlanan ancak yürürlüğe konulamayan Ulusal İstihdam Stratejisi’nin revize edilerek 2017 yılında kabul edilmesi olmuştur. Ulusal İstihdam Stratejisi 4
politika ekseni ve 7 sektör üzerine inşa edilmiştir. Bu eksenler şunlardır: eğitim-istihdam ilişkisinin güçlendirilmesi, işgücü piyasasında güvence ve esnekliğin sağlanması, özel politika gerektiren
grupların istihdamının artırılması ve istihdam sosyal koruma ilişkisinin güçlendirilmesidir (UİS,
2017: 9). Önemli bir eksikliği dolduran bu belge istihdam politikalarının bütüncül bir yaklaşımla ve planlı bir şekilde uygulanması bakımından önemli bir yol haritası niteliğindedir. 10. BYKP döneminde Türkiye ekonomisi 2008 yılının ikinci yarısından itibaren küresel finans krizinden nispeten etkilenmiş, ekonominin toparlanması 2010 yılını bulmuştur. Bu dönemin olumsuz gelişmelerinden biri de 15 Temmuz 2016 yılındaki darbe girişimi olmuştur. 2018 yılında küresel rekabet savaşlarının artması, turizm ve ticaret gelirlerinin azalmasına karşılık plan döneminde Türkiye ekonomisi yıllık ortalama %4,9 oranında büyümüştür. 2013 yılında %9 olan işsizlik oranı dönem içinde çalışma çağı nüfusunun ve kadın işgücüne katılımın da etkisiyle 2018 yılında %11’e yükselmiştir (11. BYKP, 2019: 17-18).

11. Beş Yıllık Kalkınma Planı (2019-2023): 11. Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda (11. BYKP) işgücü piyasalarında dijitalleşme ve teknolojik gelişmelere özel önem verilmekte, teknolojik gelişmelerin mesleklerde yol açacağı dönüşümün sürekli olarak izlenmesi ve işgücüne dijital yetkinliklerin kazandırılması hedeflenmektedir. 11. BYKP’de ayrıca; aktif işgücü programlarının niteliğinin arttırılması, esnek çalışma biçimlerinin sosyal güvenceli bir şekilde etkinleştirilmesi, kıdem tazminatı
reformunun sosyal tarafların mutabakatı ile gerçekleştirilmesi, özel politika gerektiren grupların,
kadınların ve gençlerin işgücüne katılımının desteklenmesi, aktif işgücü programları içinde mesleki
eğitime ve girişimcilik eğitimine ağırlık verilmesi gibi hedefler yer almaktadır. Planda 2018 yılında
%53,2 olan işgücüne katılma oranının 2023’te %56,4’e, %47,4 olan istihdam oranının %50,8’e,
%11,0 olan işsizlik oranının %9,9’a ve %20,3 olan genç işsizliği oranının %17,8’e getirilmesi hedeflenmektedir (11.BYKP, 2019: 141-144).

Türkiye’de işsizlikle mücadele konusunda özellikle planlı dönemden itibaren burada özetle aktarılmaya çalışılan çok sayıda politika izlenmekle birlikte gelinen noktada işgücü piyasaları ile ilgili
sorunlar tam olarak çözülememiş ve işsizlik makul seviyelere çekilememiştir. Kitabımızın “Türkiye’de
İstihdam ve İşsizlik” başlığını taşıyan 6. Ünitesinde ayrıntılı olarak incelendiği gibi; içinde bulunduğumuz yıllarda kayıt dışı istihdamın hâlâ yüksek düzeylerde olması, işsizlik ve özellikle genç işsizlik oranlarının hedeflenen limitlere çekilememesi, işgücüne katılım oranlarının (özellikle kadınlar için) zaman içinde yeterince arttırılamaması, eğitimistihdam ilişkisinin tam kurulamaması sebebiyle
diplomalı işsizliğin giderek artması, asgari ücretle istihdamın yaygınlığı nedeniyle “insan onuruna
yakışır iş” hedefinin oldukça uzağına düşülmesi günümüzde önemli sorunlar olmaya devam etmektedir. İşgücü piyasalarında yaşanılan bu sorunlarda, şüphesiz ülkemizde uzun dönemleri kapsayacak şekilde istikrarlı ve yüksek hızlı büyüme performansının yakalanamaması ve bölgede yaşanan siyasi karışıklıklar nedeniyle Türkiye’nin büyük çaplı sığınmacı akınlarına maruz kalması gibi olumsuz faktörlerin de payı vardır. Ancak gelinen noktada işgücü piyasalarındaki aksaklıkların en aza indirilebilmesi için makro ekonomik istikrarın sağlanması kadar işgücü piyasaları ile ilgili politikaların etki analizleri yapılarak daha dikkatli bir şekilde uygulanması, izleme ve değerlendirme faaliyetlerinin etkinleştirilmesi önem taşımaktadır.

İşgücü piyasaları çok sayıda aktörün karşılıklı etkileşim içinde faaliyet gösterdiği geniş bir alandır. Ülkede izlenecek istihdam politikalarının nasıl olması gerektiğine devlet karar vermekle birlikte, kamu kurumları hem bu politikaların belirlenmesi hem de uygulanması aşamalarında çok sayıda sosyal ortak ile beraber hareket etmek zorundadır. Türkiye’de istihdam politikalarını uygulayan başlıca birimler sırasıyla Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Milli Eğitim Bakanlığı, Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı, Devlet Planlama Teşkilatı ve Devamı Niteliğindeki Kurumlar, İşçi ve İşveren Örgütleri, Odalar ve Sivil Toplum Kuruluşları, Özel İstihdam Büroları ve Belediyelerdir.

Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı (ÇSGB), çalışma hayatının hem karar alıcı hem de uygulayıcı
olarak en önde gelen aktörüdür. Bakanlığın faaliyet raporlarında misyonu “çalışma hayatını düzenlemek ve denetlemek, işgücü piyasasının yapısal sorunlarını çözmek suretiyle büyümenin istihdama katkısını, istihdam ve işgücüne katılım oranını artırmak, nitelikli insan kaynağı oluşturmak, sosyal güvenliği yaygınlaştıracak tedbirler almak, iş sağlığı ve güvenliği kültürünü geliştirerek tüm çalışanlara sağlıklı ve güvenlikli çalışma ortamı oluşturmak” şeklinde ifade edilmektedir (ÇSGB, 2018: 6). Bu özet ifadeden anlaşılacağı üzere ÇSGB çalışma hayatını düzenleyen, planlayan ve denetleyen hemen her faaliyetin başat sorumlusudur.

Bakanlığın işgücü piyasaları ile ilgili en önemli iki kurumu İŞKUR ile SGK’dir . Bu ünitenin üçüncü
kısmında Türkiye’de pasif ve aktif işgücü piyasası politikaları incelenirken konu büyük ölçüde İŞKUR’un uygulamaları çerçevesinde ele alınacağı için bu aşamada ÇSGB’nin işgücü piyasalarındaki rolüne ayrıntılı olarak değinmek tekrara düşmek anlamına gelecektir.

Türkiye’de işgücünün niteliğinin geliştirilmesi ve istihdam edilebilirliğinin arttırılması konusunda
etkili kurumların başında Milli Eğitim Bakanlığı gelmektedir. Bakanlığın bu alanda kullandığı iki
operasyonel birim Mesleki Eğitim Müdürlüğü’ne bağlı Mesleki Eğitim Merkezleri ile Hayat Boyu
Öğrenme Genel Müdürlüğü’ne bağlı Halk Eğitim Merkezleri’dir (HEM). Mesleki Eğitim Merkezleri ortaöğretim kademesinde eğitim veren mesleki eğitim okullarıdır. Bu okullarda öğrenciler ilgi ve yetenekleri doğrultusunda aynı anda çalışarak 4 yıllık süre zarfında eğitim de alabilmektedir. Eski adı Çıraklık Eğitim Merkezi olan bu okullarda öğrenciler hem ücret karşılığı (çırak ücreti net asgari ücretin %30’udur) aktif olarak mesleği öğrenirlerken hem de haftanın bir günü teorik derslerle
sınıf düzeninde eğitim alabilmektedir. Eğitim süresi boyunca öğrencilerin meslek hastalığı ve iş kazası sigorta primleri devlet tarafından karşılanmaktadır. Üçüncü yılın sonunda öğrenciler kalfalık sınavına, dördüncü yılın sonunda ise ustalık sınavına alınmakta, başarılı olanlara belge verilmektedir. Ustalık Belgesini alanlar kendi işyerlerini kurma hakkını da elde etmektedir. 2021 yılı itibarıyla ülke genelindeki 340 Mesleki Eğitim Merkezi’nde yılda yaklaşık 160.000 öğrenciye 33 alan 181 dalda eğitim verilmektedir.

Milli Eğitim Bakanlığı’nın yaygın eğitim yoluyla işgücü piyasalarına etki eden ikinci birimi Halk
Eğitim Merkezleridir. Türkiye genelinde 2020 yılında 995 Halk Eğitim Merkezi’nde 72 alanda toplam
3700 kurs düzenlenmekte, bu kursların 2738’i “mesleki kurs” niteliği taşımaktadır (http-1). Halk Eğitim Merkezlerinde aşçılık, kaynakçılık, giyim üretimi, el sanatları, bilgisayar işletmenliği, güzellik ve saç bakım hizmetleri, erkek berberliği, bahçecilik, hayvan yetiştiriciliği, büro yönetimi ve sekreterlik gibi çok sayıda meslek alanında açılan ücretsiz kurslar ile kursiyerlere mesleki bilgi ve beceri kazandırılmakta, işgücü piyasasına yönelik nitelikli meslek elemanlarının yetiştirilmesi amaçlanmaktadır. 2020 yılında bu merkezlerde 196.736 kurs açılmış, bu kursların yaklaşık %42’si (82.602 kurs) mesleki ve teknik içeriktedir. HEM’de açılan bu kurslara toplamda 3.575.718 kişi katılmıştır. Toplam kursiyerler içinde mesleki ve teknik kurslara katılanların oranı %47 (1.679.760 kişi) olmuştur (HBÖGM, 2020:23). Ancak mesleki ve teknik içerikli kurslarına katılımın işsizlikten istihdama geçişi nasıl etkilediğine dair ayrıntılı istatistiki veriler ne yazık ki mevcut değildir

Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı (ASHB), işgücü piyasalarında istihdama yönelik projeleri uygulayan kamu birimleri arasında yer almaktadır. Bakanlığa bağlı Sosyal Yardımlar Genel Müdürlüğü, Çocuk Hizmetleri Genel Müdürlüğü ve Kadının Statüsü Genel Müdürlüğü başta olmak üzere çeşitli birimleri özellikle dezavantajlı kesimlerin istihdamını kolaylaştıracak proje ve eylem planlarında yürütücü veya sosyal paydaş olarak yer almaktadır.

Bakanlık 2003-2008 arasında toplumun ortak yararı için uygulanacak projelerde yoksullara geçici istihdam sağlamak amacıyla 732 projeye destek sağlamıştır. Ayrıca aynı dönemde çeşitli kamu ve sivil kuruluşların elektronik eşya tamiri, forklift operatörlüğü, gemi kaynakçılığı, yaşlı bakıcılığı gibi alanlarda kurslar açılmasını hedefleyen 503 projeye destek sağlanmıştır (Germir, 2012: 65-67).

Bakanlığın işgücü piyasalarına yönelik bir başka çalışması da Bakanlığa bağlı kurumların bakım ve
gözetiminde yetişen kamuda istihdam edilecekler ile kamu kurum ve kuruluşlarına atanması mümkün olmayan ve özel sektörde çalışmak isteyen, Özel Sektör İstihdam Teşviki ile işe yerleştirilen gençlere İş Hayatına Uyum Seminerleri düzenlemektir. Bu seminerler gençleri çalışma koşulları ile hak ve yükümlülükleri konusunda bilgilendirmek ve istifa ederek devlet memurluğundan ayrılmalarını engellemek konusunda oldukça yararlı olmaktadır. Yine çocuk işçiliği ile mücadele kapsamında sokakta çalıştırılan çocukların kurum bakımına alınması, çocukların ailelerine yönelik rehberlik hizmeti verilmesi ve çocuğunu çalıştırmaktan vazgeçen ailelere Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakıfları aracılığı ile destek sağlanması Bakanlığın işgücü piyasalarına yönelik önemli çalışmaları arasındadır. Bakanlık bunların yanı sıra kadın kooperatifçiliğini destekleyici çalışmalar ve çalışan kadınların çocuklarına kreş hizmetinin yaygınlaştırılması çalışmalarla kadınların işgücü piyasalarında güçlendirilmesi yönünde faaliyetleri gerçekleştirmektedir. (AÇSHB, 2020: 89-90, 140). Bakanlık ayrıca 18-55 yaş grubundaki sosyal yardım faydalanıcısının iş görüşmelerine gitmeleri için Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakfı aracılığı ile “işe yönlendirme yardımı” ile İŞKUR aracılığıyla işe yerleştirilenlere yine aynı vakıf aracılığıyla bir defaya mahsus olmak üzere aylık brüt asgari ücretin 1/3’ü kadar yardım da sağlamaktadır.

Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği (TOBB), Türkiye İşveren Sendikaları Konfederasyonu (TİSK), Türkiye Esnaf ve Sanatkârlar Konfederasyonu (TESK), Türkiye Ziraat Odaları Birliği (TZOB), Devrimci İşçi Sendikaları Konfederasyonu (DİSK), Hak İşçi Sendikaları Konfederasyonu (HAK-İŞ), Türkiye İşçi Sendikaları Konfederasyonu (TÜRK-İŞ) gibi işçi ve işveren örgütleri, odalar ve çeşitli dernekler Türkiye’de çeşitli kanallarla istihdam politikalarının oluşturulmasında ve/veya yürütülmesinde etkili aktörlerdir. 

Misyonu “yüksek teknolojiye dayalı, rekabetçi, sürdürülebilir yerli ve milli bir sanayi yapısı oluşturmak” olan Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı (STB), işgücü piyasalarını doğrudan veya dolaylı olarak etkileyen önemli bir aktördür. STB’nin temel görevlerinin başında kalkınma planları ile uyumlu olarak sanayiye yönelik politika ve stratejileri oluşturmak gelmektedir (TCSTB, 2020: 9).
Bakanlık kendisine bağlı genel müdürlüklerle ve ilgili kuruluşlarla istihdam politikalarını uygulayan ve bu politikaları oluşturan/öneren önemli bir birimdir. Örneğin Bakanlığa bağlı Sanayi Genel Müdürlüğü sanayi sektörünün ihtiyaç duyduğu nitelikli işgücü ihtiyacının karşılanması için mesleki ve teknik eğitimi desteklemek, nitelikli işgücü programları hazırlamak ve uygulanmasını sağlamakla yükümlüdür. Ar-Ge Teşvikleri Genel Müdürlüğü sanayi alanındaki araştırma ve geliştirme faaliyetlerini teşvik etmek, Kalkınma Ajansları Genel Müdürlüğü bölgesel gelişme amaçlı projeleri
geliştirmek ve uygulamak gibi görevleri yerine getirmekle yükümlüdürler (TCSTB, 2020: 13, 18,
22). Bütün bu görevler doğrudan veya dolaylı olarak işgücü piyasalarını etkileyen eylemlerdir.
Bakanlığa bağlı kurumların işgücü piyasaları üzerindeki etkileri bir yana, STB’nin istihdam
politikaları anlamındaki en operasyonel birimi Bakanlığın ilgili kuruluşu olan Küçük ve Orta Ölçekli İşletmeleri Geliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlığı’dır (KOSGEB). KOSGEB işletmelere
sağladığı çok sayıda finansal ve teknik destekle istihdamı doğrudan etkileme gücüne sahip önemli
bir kuruluştur. KOSGEB desteklerine bu bölümün üçüncü kısmında “Aktif İstihdam Politikaları”nı
incelerken “Kendi İşini Kuranlara Yardım” başlığı altında ayrıntılı olarak değinileceği için –tekrara
düşmemek için- burada konuyu daha fazla açmak uygun olmayacaktır.

Devlet Planlama Teşkilatı ve Devamı Niteliğindeki Kurumlar: Türkiye’de işgücü piyasaları ilgili politikaların belirlenmesinde ve uygulanmasında Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) ve onun devamı niteliğindeki kurumların doğrudan ve önemli etkileri olmuştur. DPT’nin bu özelliği nedeniyle bu bölümde işgücü piyasalarının tarihsel gelişimi incelenirken konu kalkınma planları çerçevesinde ele alınmıştır. Devlet Planlama Teşkilatı 5 Ekim 1960 tarihinde Türkiye’nin ekonomik ve sosyal kalkınmasını hızlandırmak amacıyla Başbakanlığa bağlı olarak kurulmuştur. Teşkilatın başlıca amaçları; ülkenin doğal, beşeri ve ekonomik her türlü kaynak ve imkânlarını tam bir şekilde tespit ederek izlenecek ekonomik ve sosyal politikayı ve hedeflerin belirlenmesinde hükümete yardımcı olmak, bu hedefleri gerçekleştirecek uzun ve kısa vadeli planları hazırlamak, özel sektör
faaliyetlerinin bu hedeflere uygun olması için gerekli teşvik ve önlemleri tavsiye etmek olarak belirtilmiştir (Resmi Gazete, 1960: 2274). Kamu sektörü için emredici, özel sektör için özendirici ve yol gösterici nitelikte olan kalkınma planlarını hazırlayan ve uygulayan DPT bakanlıklar üstü
“özerk” bir müsteşarlık statüsüne haizdi. Planların hazırlanmasında Devlet İstatistik Genel Müdürlüğü ile özel kişilerden bilgi almak konusunda geniş yetkilerle donatılan DPT’nin kuruluşu Türkiye planlama tarihi açısından bir milat olarak kabul edilmektedir (Yıldırım, 2015: 28). Kalkınma Planları -hedeflere ulaşılıp ulaşılmamasının ötesinde- yol haritası çizen ve öngörülebilirliği sağlayan dokümanlardır. DPT, nitelikli uzman kadrosu ile sadece işgücü piyasaları ile ilgili değil, ekonominin geneliyle ilgili politikaların belirlenmesinde ve uygulanmasında çok önemli fonksiyonları yerine getirmiştir. Devlet Planlama Teşkilatı 2011 yılında 61. Hükümet Döneminde kapatılarak görev ve yetkileri yeni kurulan Kalkınma Bakanlığı’na verilmiştir. 2018 yılında ise Kalkınma Bakanlığı kapatılarak Maliye Bakanlığı’nın Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü ile birleştirilmek suretiyle Cumhurbaşkanlığı bünyesinde Strateji ve Bütçe Başkanlığı (SBB) oluşturulmuştur. Günümüzde Türkiye ekonomisi ile ilgili plan ve programların hazırlanması, uygulanması ve izlenmesi görevi SBB’ye aittir.

Özel İstihdam Bürosu: İŞKUR’un izni ve denetimine tabi olarak kurulan yurt içi ve yurt dışında işe yerleştirme faaliyetinde bulunabilen; işsizliğin azaltılması ve işgücünün istihdam edilebilirliğinin artırılması yönünde çalışmalar yapabilen, talep eden firmalara insan kaynakları yönetimi alanında danışmanlık hizmeti sunabilen ve mesleki eğitim faaliyetlerinde bulunabilen gerçek veya tüzel
kişiler tarafından açılan bürolardır.

Ülkemizde uygulanan pasif istihdam politika araçları işsizlik sigortası, kısa çalışma ödeneği, ücret garanti fonu ve kıdem tazminatıdır.

İşsizliğin nedenlerini ortadan kaldırarak işgücünün istihdam edilebilirliğini arttırmayı amaçlayan aktif istihdam politika araçları mesleki eğitim programları, işbaşı eğitim programları, toplum yararına programlar, iş ve meslek danışmanlığı hizmetleri, ücret ve istihdam sübvansiyonları, kendi işini kuranlara yardım programları ve istihdam zorunluluklarıdır.